El Sistema de Evaluación del Desempeño y el …

1 C MARA DE DIPUTADOS H. Congreso de la Uni n Centro de Estudios de las Finanzas P blicas Palacio Legislativo de San L zaro, Diciembre de 2008 CEFP/115/2008 El Sistema de Evaluaci n del Desempe o y el Programa Anual de Evaluaci n Centro de Estudios de las Finanzas P blicas ii El Sistema de Evaluaci n del Desempe o iii Presentaci n Con el prop sito de aportar elementos que apoyen el desarrollo de las tareas legislativas de las Comisiones, Grupos Parlamentarios y Diputados en materia de finanzas p blicas, el Centro de Estudios de las Finanzas P blicas de la C mara de Diputados, pone a su disposici n la monograf a sobre El Sistema de Evaluaci n del Desempe o y el Programa Anual de Evaluaci n. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en sus art culos 110 y 111, el Sistema de Evaluaci n del Desempe o (SED) permitir identificar la eficiencia, econom a, eficacia y calidad en la Administraci n P blica Federal y el impacto social del ejercicio del gasto p blico; y los hallazgos servir n para retroalimentar el proceso de programaci n, presupuestaci n y ejercicio de los recursos p blicos.

2 Los art culos transitorios de la Ley estipulan que durante el a o 2008 deber a concluir la implementaci n del Sistema de Evaluaci n del Desempe o, lo que hace oportuna una revisi n de la implantaci n del Sistema y los resultados disponibles, destacando el car cter incipiente del Sistema de Evaluaci n del Desempe o, y la informaci n derivada de ste, ya que se trata de un proceso cuya implantaci n ser gradual. Este documento recoge los diversos lineamientos alrededor del SED, que se hallan dispersos entre la SHCP, la SFP y el CONEVAL; as como los resultados del PAE 2007 y la evaluaci n de la pol tica social, recientemente publicada por el CONEVAL. Centro de Estudios de las Finanzas P blicas iv Lista de Abreviaturas APF: Administraci n P blica Federal. ASF: Auditor a Superior de la Federaci n BID: Banco Interamericano de Desarrollo CEPAL: Comisi n Econ mica para Am rica Latina y el Caribe CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluaci n de la Pol tica de Desarrollo Social CPEUM: Constituci n Pol tica de los Estados Unidos Mexicanos DFID: Departamento Brit nico par el Desarrollo Internacional DOF: Diario Oficial de la Federaci n GTZ: Agencia de Cooperaci n T cnico Alemana (Gesellschaft Fur Technische Zusammenarbeit) ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificaci n Econ mica y Social LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria NEP: Nueva Estructura Program tica NORAD: Agencia Noruega para la Cooperaci n y el Desarrollo MML: Matriz del Marco L gico MIR: Matriz de Indicadores de Resultados OCDE: Organizaci n para la Cooperaci n y el Desarrollo Econ micos ONG.

3 Organizaci n no Gubernamental ONU: Organizaci n de las Naciones Unidas PAE: Programa Anual de Evaluaci n PASH: Portal Aplicativo de la SHCP PbR: Presupuesto Basado en Resultados PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PEF: Presupuesto de Egresos de la Federaci n PMG: Programa de Mejoramiento de la Gesti n PPEF: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federaci n PIPP: Proceso Integral de Programaci n y Presupuesto RSP: Reforma al Sistema Presupuestario RLFPRH: Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria SED: Sistema de Evaluaci n del Desempe o SEDESOL: Secretar a de Desarrollo Social SECODAM: Secretar a de la Contralor a y Desarrollo Administrativo SIDA: Agencia Sueca para la Cooperaci n y el Desarrollo Internacional SFP: Secretar a de la Funci n P blica SHCP: Secretar a de Hacienda y Cr dito P blico ZOPP: Planeaci n Orientada a Objetivos (Zielorientierte Projektplanung) El Sistema de Evaluaci n del Desempe o v ndice Por qu evaluar el Presupuesto P blico?

4 1 Las tendencias mundiales en materia de Evaluaci n del Desempe o 3 El estado del arte: la Metodolog a del Marco L gico 10 Los antecedentes de la Evaluaci n del Desempe o en M xico 24 El Sistema de Evaluaci n del Desempe o en la Ley Federal de Presupuesto y Responsa-bilidad Hacendaria 43 La versi n definitiva del Sistema de Evaluaci n del Desempe o 72 Los Programas Anuales de Evaluaci n 2007-2009 y sus resultados 77 Perspectivas 115 Bibliograf a Referida 117 Glosario 121 Centro de Estudios de las Finanzas P blicas vi El Sistema de Evaluaci n del Desempe o 1 Por qu evaluar el Presupuesto P blico? L as ltimas dos d cadas atestiguaron una revisi n importante del papel del Estado en la econom a, as como de la amplitud y herramientas de su intervenci n. Las reformas en materia de libre comercio, integraci n econ mica, apertura a la inversi n extranjera, desregulaci n y liberalizaci n financiera, as como las pol ticas de privatizaci n y desincorporaci n de empresas p blicas, regulaci n y competencia en los monopolios naturales, las crecientes demandas de flexibilidad en los mercados laborales, el tr nsito de los esquemas de solidaridad intergeneracional hacia las cuentas individuales en materia de seguridad social y la descentralizaci n fiscal, pavimentaron el camino hacia un nuevo esquema de las finanzas p blicas.

5 El libre comercio y la integraci n econ mica resultaron en la desaparici n de los impuestos al comercio exterior, los sistemas tributarios ahora descansan en el consumo interno, es decir en la recaudaci n del IVA; la reducci n del sector paraestatal represent ingresos fiscales muy altos en el corto plazo y una reducci n permanente en el empleo y gasto p blico; las reformas en los sistemas de pensiones liberaron recursos p blicos en el largo plazo, posibilitando el incremento del financiamiento; la desregulaci n financiera tambi n introdujo problemas de riesgo moral en el sector financiero, imponiendo de vez en vez, onerosos rescates por parte del Banco Central; de la misma manera, la globalizaci n de los mercados financieros elimin las barreras para la propagaci n del riesgo sist mico entre pa ses; la privatizaci n de los monopolios naturales requiri el desarrollo de un Sistema regulatorio para la provisi n de estos bienes y servicios; la descentralizaci n fiscal alter la distribuci n de 2 Centro de Estudios de las Finanzas P blicas competencias entre los rdenes de gobierno, as como los esquemas de transferencias De esta manera los recursos p blicos en manos de los gobiernos centrales decrecieron, se restringi el empleo de algunos instrumentos de pol tica tradicionales como la emisi n de moneda o el endeudamiento p blico.

6 Paralelamente, ocurri una transformaci n radical en las sociedades; un elemento fundamental en el cambio, fue la revoluci n tecnol gica en las telecomunicaciones que posibilit la superaci n de las fronteras; as la poblaci n tiene mayor acceso a la informaci n, reduciendo costos y aumentando su participaci n en las decisiones pol ticas; ello supone un reto para el Estado en materia de una rendici n de cuentas, m s oportuna y transparente. Adicionalmente, las tendencias internacionales en materia de gesti n presupuestaria, han impulsado la implementaci n de sistemas de evaluaci n del ejercicio de los recursos p blicos en muchos pa ses. La evaluaci n implica conocer las metas u objetivos por pol tica p blica, que establece el gobierno, el monto de recursos p blicos comprometidos para alcanzar las mismas y los resultados del ejercicio fiscal.

7 As , la evaluaci n se convierte en un elemento esencial para el desarrollo y aplicaci n de las pol ticas p blicas, contribuye a la mejora en el dise o de las pol ticas o programas p blicos, brinda informaci n para se alar los programas p blicos que funcionan y aquellos con resultados insatisfactorios; mejorando la asignaci n de los escasos recursos p blicos. Pero la evaluaci n es un proceso de largo plazo, no arroja resultados sustantivos en los primeros a os de operaci n, ya que involucra mecanismos de prueba y error; en su desarrollo, puesta en marcha y maduraci n es indispensable la participaci n comprometida de los servidores p blicos, que se encargan de implementar los programas y atender directamente a los ciudadanos; para ello, al Sistema de evaluaci n 1 Una revisi n de estas tendencias se encuentra en Alex Matheson y Teresa Curristine, Modernising Goverment: The way forward, OCDE, Par s, 2005.

8 3 El Sistema de Evaluaci n del Desempe o se le complementa con un esquema de incentivos para promover la adopci n de las mejores pr cticas en el servicio p blico. Las tendencias mundiales en materia de evaluaci n del desempe o E n los ltimos 20 a os, en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, en primer lugar, y posteriormente, en Estados Unidos, Chile, Uganda y otros pa ses, se implementaron reformas presupuestarias2 enfocadas a la mejora de la eficiencia y efectividad del gasto p blico. En 1988, Nueva Zelanda introdujo su reforma presupuestaria basada en el desempe o; en la siguiente d cada le siguieron Canad , Dinamarca, Finlandia, los Pa ses Bajos, Suecia, Reino Unido y los Estados Unidos; la siguiente fase comenz a finales de 1990 con Austria, Alemania y Suiza.

9 A mediados de la primera d cada del nuevo milenio toc su turno a Turqu a, junto con otros pa ses del Este de Europa para quienes la reforma era parte de su integraci n a la Uni n Europea. Estas fases implican diferentes caracter sticas de la gesti n basada en resultados (GbR): las reformas abarcan temas como el establecimiento de metas de los programas presupuestarios, inicialmente se trat de productos y posteriormente de efectos directos, as como el dise o de contratos de desempe o para las entidades p blicas. En Am rica Latina, el movimiento hacia la evaluaci n del desempe o lo encabez Chile en los a os noventa, otros pa ses que se incorporaron a este esquema son Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y M xico. 2 Los pa ses pioneros en la aplicaci n fueron Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, para una evaluaci n y algunas reflexiones consultar David Arellano G, Jos Ram n Gil Garc a, Jos de Jes s Ram rez Mac as y Angeles Rojano A, Reformas presupuestales dirigidas a resultados: Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y M xico.

10 Una aproximaci n cr tica, Programa de Presupuesto y Gasto P blico, CIDE-Fundaci n Ford. 4 Centro de Estudios de las Finanzas P blicas El establecimiento del Sistema de evaluaci n del desempe o tiene atributos distintivos en cada pa s, que reflejan sus caracter sticas institucionales; esto es, organizaci n pol tica, marco normativo, la distribuci n de responsabilidades y atribuciones entre los distintos rdenes de gobierno, as como entre los Poderes, su desempe o macroecon mico, la capacidad fiscal del Estado y la calidad y cantidad del servicio p blico. Por ejemplo, en Estados Unidos se opt por un enfoque incremental, iniciando con una fase piloto de cuatro a os, antes de extender el modelo a todos los programas gubernamentales; Alemania e Irlanda recurrieron al mismo m todo.