II. Los factores determinantes de la recaudación tributaria

1 CEPAL - Serie Manuales No 62 La econom a de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias 13 II. Los factores determinantes de la recaudaci n tributaria Como mencionamos en la Introducci n, existen dos cuestiones que constituyen los insumos b sicos de la Econom a de los Ingresos Tributarios. El primero de ellos es el conocimiento de todos los factores que, en forma directa e indirecta, intervienen en la conformaci n de los datos de la recaudaci n tributaria . Iniciaremos la presentaci n de los factores determinantes de la Recaudaci n tributaria con aqu llos que pueden ser observados en el sistema de recaudaci n de los impuestos, a los que denominaremos determinantes directos y, luego, nos ocuparemos de los que a su vez afectan a stos, a los que llamaremos determinantes de segundo grado.

2 1. Los determinantes directos Los factores que, en forma directa, participan en la conformaci n de los datos de la recaudaci n tributaria son los siguientes: 1. La legislaci n tributaria . 2. El valor de la materia gravada. 3. Las normas de liquidaci n e ingreso de los tributos. 4. El incumplimiento en el pago de las obligaciones fiscales. 5. Los factores diversos. CEPAL - Serie Manuales No 62 La econom a de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias 14a) La legislaci n tributaria La estructura de los impuestos es fijada por leyes, que especifican el objeto del gravamen, su base imponible, las al cuotas, el momento de perfeccionamiento del hecho imponible, las deducciones admitidas y las exenciones, tanto de car cter objetivo como subjetivo. Estas normas tambi n se ocupan de un sinn mero de cuestiones relativas al sistema de determinaci n del tributo, tales como criterios de valuaci n de activos y pasivos, m todos de contabilizaci n, reg menes de amortizaci n y tratamientos a otorgar a los diversos tipos de contribuyentes y operaciones.

3 B) El valor de la materia gravada Es la magnitud, medida en valores monetarios, de los conceptos econ micos gravados por la legislaci n tributaria . Conceptos tales como las ventas minoristas, el consumo, las importaciones, los ingresos y bienes de las personas y las utilidades y activos societarios constituyen, habitualmente, la materia gravada por los impuestos. Este factor abarca la totalidad de la materia gravada definida por la legislaci n, es decir que cuando nos referimos a l estamos considerando la materia gravada potencial. En consecuencia, no descontamos el efecto que sobre ella produce el incumplimiento de las obligaciones tributarias, cuesti n que ser tratada en el punto IV. c) Las normas de liquidaci n e ingreso de los tributos Son las normas contenidas tanto en las leyes de procedimiento tributario, que se aplican a la generalidad de los impuestos, como en disposiciones reglamentarias dictadas por las administraciones tributarias, que establecen en forma pormenorizada las pr cticas que deben seguirse para el ingreso de los grav menes.

4 Estas normas fijan los conceptos que deben abonarse en cada tributo, es decir declaraciones juradas, anticipos, retenciones, percepciones y pagos a cuenta, as como los m todos para determinar el monto de cada pago base de c lculo y al cuotas y las fechas en que deben ingresarse. Especifican, tambi n, los cr ditos que pueden computarse contra cada una de las obligaciones tributarias, tales como saldos a favor de los contribuyentes, beneficios derivados de reg menes de promoci n econ mica, pagos efectuados en otros impuestos, etc. Adem s, precisan los medios de pago con los que pueden cancelarse las obligaciones tributarias. Estos medios pueden agruparse en bancarios y no bancarios. La importancia de esta distinci n radica en que s lo algunos medios de pago forman parte de los datos de recaudaci n.

5 Los pagos bancarios, que son los que se contabilizan como recaudaci n, requieren transferencias de dinero de los contribuyentes al fisco, por lo que habitualmente son realizados a trav s del sistema financiero, ya sea en efectivo, con cheque o cualquier otro tipo de transferencia. Por el contrario, en los pagos no bancarios no se produce esa transferencia de fondos, sino que la obligaci n tributaria es cancelada con cr ditos fiscales de diverso origen, entre los que se destacan los saldos a favor que los contribuyentes tienen en otros impuestos y los bonos de cr dito fiscal otorgados por reg menes de promoci n econ mica. Los pagos con saldos a favor que los contribuyentes poseen en otros tributos, no est n incluidos en los datos de recaudaci n debido a que estos saldos se originan en pagos bancarios realizados para cancelar obligaciones en aquellos impuestos, que excedieron el monto de las mismas y que fueron contabilizados en la respectiva recaudaci n.

6 Por lo tanto, su inclusi n en los datos de recaudaci n del gravamen en el que son aplicados como medio de pago provocar a una doble contabilizaci n de esos montos abonados en exceso. El eventual registro como recaudaci n de los pagos con bonos de cr dito fiscal depende de las normas por las que se rige cada oficina recaudadora. Puede ocurrir, por ejemplo, que realice la CEPAL - Serie Manuales No 62 La econom a de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias 15imputaci n cuando los recibe o que, previamente, deba obtener los fondos correspondientes mediante su canje en la entidad p blica que los emiti . La no inclusi n en los datos de recaudaci n de algunos de los medios empleados para el pago de los tributos es relevante para el an lisis de las variaciones que los ingresos presenten a lo largo del tiempo, pues un cambio en la proporci n utilizada de cada uno de ellos en el total de los ingresos dar lugar a variaciones en la recaudaci n efectiva, que ser atribuible a la diferente composici n de los instrumentos usados para la cancelaci n de la obligaci n tributaria .

7 D) El incumplimiento en el pago de las obligaciones fiscales A este factor lo definimos como la omisi n del ingreso de las obligaciones tributarias que corresponden ser abonadas en un per odo de tiempo. El incumplimiento puede tomar dos formas: La mora, que involucra a aquellas obligaciones tributarias que son reconocidas por los contribuyentes a trav s, por ejemplo, de la presentaci n ante el organismo recaudador de las declaraciones juradas pertinentes, pero no son abonadas en los plazos establecidos por la legislaci n. El concepto que, en t rminos pr cticos, participa en la determinaci n de la recaudaci n es el de mora neta, que es la diferencia entre la mora en la que se incurre por obligaciones que vencen en el per odo (altas) y la mora generada en per odos anteriores, que es cancelada en el presente (bajas)1.

8 La evasi n. A diferencia de la mora, el rasgo distintivo de la evasi n es el ocultamiento total o parcial del valor de los conceptos econ micos gravados. El contribuyente evasor puede estar inscripto en la administraci n tributaria , presentar su declaraci n formal y abonar el impuesto que, enga osamente, ha sido determinado en ella o puede ni siquiera estar registrado en ese ente. Al igual que en la mora, el concepto relevante para la determinaci n de la recaudaci n es el de la evasi n neta, es decir la diferencia entre la evasi n en la que se incurre por obligaciones que vencen en el per odo y los montos evadidos en per odos anteriores que son pagados en el presente. e) Los factores diversos Finalmente, para disponer de la totalidad de los elementos que participan en la formaci n de los valores de recaudaci n tributaria debe agregarse un conjunto de variables, en general de ndole administrativa, entre los que se destacan las transferencias que el organismo recaudador efect a entre las cuentas bancarias de los impuestos2, los ingresos por planes de facilidades de pago3 y las demoras en la acreditaci n de pagos, que pueden provocar que su registro se efect e en un per odo posterior al de su efectiva realizaci n.

9 Cada uno de estos factores determinantes est siempre presente en la conformaci n de los datos de recaudaci n tributaria . Por lo tanto, cualquier modificaci n que se produzca en ellos afectar el nivel de los ingresos impositivos. La suma de los cambios que en estos factores se produzca entre dos per odos de tiempo proporcionar la explicaci n de la variaci n que registre la recaudaci n entre los mismos. En igual forma, la agregaci n de las modificaciones que se estime vayan a ocurrir en estas variables, en per odos futuros, permitir obtener el monto de recaudaci n proyectado para ellos. Tengamos presente, tambi n, que el efecto estos factores se da tanto cuando se producen cambios en su definici n (modificaciones en la legislaci n, en los reg menes de pago, etc.), como cuando s lo se modifica su nivel (pagos no bancarios, saldos a favor de los contribuyentes, etc.)

10 1 Se contabilizan aqu los pagos de deudas no incluidas en planes de facilidades de pago (amnist as tributarias). Las deudas canceladas a trav s de dichos planes est n consideradas en el punto 5. 2 Estas transferencias tienen su origen en compensaciones de pagos, transferencias a terceros, correcciones de errores de imputaci n, etc. 3 Utilizaremos esta denominaci n para definir a todo plan establecido por la autoridad competente, que permita la cancelaci n de una obligaci n tributaria vencida y no pagada, a trav s de un plan de pagos. Estos reg menes tambi n son conocidos con los nombres de amnist a o moratoria tributarias. CEPAL - Serie Manuales No 62 La econom a de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias 16La importancia de estos factores determinantes de la recaudaci n tributaria es diferente seg n sea el plazo que se proyecta o se analiza.