Dialogue de gestion Guide mai 2009

1 1 15 juin 2009 Tunisie Dialogue de gestion et pilotage de la performance Guide m thodologique Banque Mondiale Mai 2009 2 SOMMAIRE Liste des abr viations Glossaire Introduction 1. Pourquoi un Dialogue de gestion ? La logique sous-jacente la gestion de programmes (rappel) Une dynamique d changes, d engagements et d information : r le et place du Dialogue de gestion Plusieurs organisations possibles du Dialogue de gestion D finir les r gles du jeu et concilier diff rentes formes de responsabilit Les diff rentes formes de responsabilit dans le cadre de la gestion de programmes Utilit des chartes de gestion 2. L architecture des programmes, cadre du Dialogue de gestion Le p rim tre des programmes Lignes directrices Programmes - activit s - budget : quelques pr cisions m thodologiques Le d coupage op rationnel des programmes Programmes et structure administrative Typologie des sous-programmes Relations avec les op rateurs Les responsabilit s li es aux programmes Lignes directrices Le responsable de programme Appui technique aux responsables de programmes ; relations entre programmes La situation des quatre d partements pilotes 3.

2 Que signifie un pilotage centr sur la performance ? Au c ur de chaque programme, une strat gie et une conception partag e de la performance La s lection d objectifs et d indicateurs de performance des programmes : lignes directrices La s lection des objectifs et indicateurs de performance par les pilotes : tat des lieux L laboration du projet annuel de performance (PAP) 3 La d clinaison op rationnelle du programme dans le cadre d un pilotage par objectifs Lignes directrices Diff rentes configurations 4. Proc dure budg taire et Dialogue de gestion Sch ma g n ral Les grandes phases Articulation des calendriers de suivi de la performance et du cycle budg taire 5. L ex cution des d penses publiques Eclairage : les nouvelles modalit s d exercice du contr le financier en France dans le cadre de la LOLF Les proc dures d ex cution des d penses publiques en Tunisie Propositions d am nagements des r gles d ex cution des d penses publiques en Tunisie 6.

3 L analyse des r alisations, source d objectivation du Dialogue de gestion et ancrage du pilotage de la performance Un processus continu de suivi et d analyse : le contr le de gestion Qu est-ce que le contr le de gestion ? Organisation et positionnement Les attributions du contr leur de gestion Quelques r gles de bon usage du contr le de gestion Lignes directrices N cessit d un syst me d information adapt Un syst me d information sur la gestion et la performance Capacit s actuelles des syst mes d information des pilotes, et nouveaux enjeux Formalisation annuelle des r sultats : le rapport annuel de performance (RAP) Contenu, mode d laboration, finalit D clinaison du RAP dans la cha ne de responsabilit s Des contr les a posteriori cibl s : contr le interne, audit, valuation Le contr le interne L audit interne L valuation 7.

4 Pilotage g n ral du Dialogue de gestion et de la gestion de programmes Enjeux et difficult s surmonter dans la mise en place de la gestion de programmes en Tunisie Au minist re de la sant publique Au minist re de l enseignement sup rieur, de la recherche scientifique et de la technologie 4 Au d partement de la formation professionnelle (minist re de l ducation et de la formation) Au minist re de l agriculture et des ressources hydrauliques D fis communs l ensemble de l administration La conduite de la r forme Les principaux acteurs de la conduite de la r forme Outils et proc dures de conduite de la r forme Liste des annexes Annexes 5 LISTE DES ABREVIATIONS AC / SD Administration centrale / services d concentr s ATFP Agence tunisienne de la formation professionnelle BOP Budget op rationnel de programme CBCM Contr le budg taire et comptable minist riel CDMT Cadre de d penses moyen terme CIAP Comit interminist riel d audit des programmes (France)

5 CRDA Commissariat r gional au d veloppement agricole DAF Direction des affaires financi res DRH Direction des ressources humaines DSI Direction des syst mes d information EP Etablissement public GBO gestion budg taire par objectifs GRH gestion des ressources humaines LOLF Loi organique relative aux finances publiques, du 1er ao t 2001 (France) MDCI Minist re du d veloppement et de la coop ration internationale OCDE Organisation pour la coop ration et le d veloppement conomique PAP Projet annuel de performance PLF Projet de loi de finances RAP Rapport annuel de performance RdP Responsable de programme RdSP Responsable de sous-programme SI Syst me d information UO Unit op rationnelle 6 GLOSSAIRE Audit de performance : audit interne l administration portant sur le dispositif de suivi de la performance d un minist re ou d un programme : v rification du respect des instructions minist rielles ou interminist rielles applicables l organisation du suivi de la performance, de la fiabilit des indicateurs fournis, de la coh rence des cadres de performance nationaux et locaux, enfin, du caract re op rationnel de la cha ne allant de la production des informations de performance au pilotage du programme et aux d cisions d ajustement de celui-ci.

6 Charte de gestion : document explicitant et formalisant les r gles du jeu entre le responsable de programme et les acteurs participant sa mise en uvre (services centraux en charge des affaires financi res, des ressources humaines ou de l quipement, contr leurs des d penses, services d concentr s, tablissements publics, op rateurs), labor g n ralement l chelle de chaque minist re. A ce titre, une charte de gestion pr cise notamment : les espaces d autonomie de chaque acteur (globalisation des cr dits et modalit s d exercice de la fongibilit , cadre de gestion de la performance, etc.), les espaces de responsabilit de chaque acteur (engagements sur les objectifs ou sur certains d lais de proc dure, mise a disposition des cr dits, etc.), les r gles de circulation de l information, ainsi que les supports et principales ch ances du Dialogue de gestion .

7 D autres supports minist riels, peuvent avoir le m me usage (circulaire de cadrage du Dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes, directive nationale d orientation pour la gestion de la performance). Cible (de r sultat) : r sultat attendu (valeur chiffr e d un indicateur par exemple) une ch ance temporelle d finie. Contrat de performance / de programme : document crit, non juridique, pass entre un service administratifs ou une agence et son autorit de tutelle, fixant les objectifs et les obligations de chacune des parties pour la p riode venir. S il s agit bien d engagements r ciproques, de nature quasi-contractuelle, ces engagements, tant internes l Etat, n ont toutefois pas la port e juridique des v ritables contrats, qui sont pass s entre deux personnes morales distinctes.

8 Leur force et leur autorit d pendent finalement de la volont des parties respect de mani re effective leurs engagements ; c est la pratique, d s les premi res ann es de mise en uvre de tels contrats, qui leur conf re force et autorit ..ou qui les disqualifie. Contr le de gestion : outils et processus visant mieux conna tre et mieux ma triser les activit s, les co ts, les r sultats et les rapports entre eux caract risant les notions d efficacit et d efficience. Contrairement ce que laisse penser ce mot, il ne s agit pas d un contr le mais plut t d un l ment du pilotage d une institution ou d un programme. Dans le cadre de la GBO, le contr le de gestion a vocation alimenter en donn s objectives le Dialogue de gestion entre les diff rents niveaux de l administration, en clairant les enjeux de performance.

9 Dialogue de gestion : processus d' changes et de d cision institu entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonn s, concernant les moyens mis disposition des entit s subordonn es, la mise en uvre des actions et les objectifs qui leur sont assign s, et plus g n ralement la notion de performance applicable aux politiques publiques consid r es. On parle 7 aussi d animation de gestion . Le responsable de programme est gardien et animateur du Dialogue de gestion , qui s tablit la fois selon un axe horizontal et selon un axe vertical. Efficacit : rapport entre les r sultats obtenus et les objectifs initialement fix s. Efficience : rapport entre les r sultats obtenus et les moyens utilis s. Fonctions d appui / de support : ensemble des fonctions dites d tat major (direction g n rale, tudes et recherche, communication, conseil juridique, contr les internes) et aux fonctions de gestion des moyens (personnel, budget-finances, immobilier et quipement, informatique, syst mes d information, etc.)

10 D une institution. Fongibilit des cr dits (ou globalisation des cr dits) : r gle selon laquelle les ordonnateurs peuvent utiliser indiff remment les cr dits relevant de plusieurs lignes budg taires (paragraphes, articles voire chapitres actuels, au sein d une m me partie par exemple) figurant dans le p rim tre de la fongibilit d cr t . La fongibilit conf re l ordonnateur d importantes marges de man uvre pour mobiliser et combiner des ressources et modes d intervention qu il juge les plus appropri s aux circonstances. Se trouvent ainsi all g es certaines contraintes traditionnelles du processus d ex cution de la d pense publique, telles que les r gles et restrictions aux virements, ou les contraintes li es la disponibilit des cr dits et la bonne imputation des d penses. Des modalit s d encadrement all g es de la fongibilit peuvent n anmoins tre dict es au niveau interminist riel ou minist riel.