Eficácia, Eficiência e Efetividade na Administração ...

1 1 Efic cia, Efici ncia e Efetividade na Administra o P blica autoria : Rodrigo Batista de Castro Resumo O presente artigo analisa como os conceitos da efic cia, da efici ncia e da Efetividade est o inseridos no contexto da administra o p blica. Nesta conex o est o presentes elementos da Ci ncia da Administra o e da Ci ncia Jur dica. Este trabalho se prop e a verificar a exist ncia ou n o de conflito entre as duas ci ncias, demonstrando aspectos da conviv ncia dos dois universos, especificamente a oportunidade concedida pela legisla o brasileira ao gestor p blico de se conduzir segundo os conceitos de efic cia, efici ncia e Efetividade . No caso presente, a abordagem estuda a rela o entre um princ pio constitucional, o Princ pio da Efici ncia, e seus desdobramentos te ricos e pr ticos. Trata-se de assunto de grande interesse para a administra o, visto que esta novidade inserida na Constitui o provocou enormes mudan as na gest o p blica brasileira.

2 1 Introdu o Em princ pio, n o h controv rsia sobre a atua o da Administra o P blica em fun o das normas jur dicas. Ao administrador p blico s cabe fazer aquilo que determinado por lei. Por outro lado, n o h realidade jur dica apartada dos fatos sociais e do subs dio material fornecido pelas demais reas do conhecimento cient fico, aqui, precisamente, a Ci ncia da Administra o. Portanto, concludente a rela o ntima entre Direito e Administra o que se pretende demonstrar no corpo do presente artigo. Quando se avan a para o plano pr tico a realidade n o se expressa de maneira t o clara. s vezes quest es sem nticas podem levar a grandes controv rsias e a entendimentos que podem prejudicar a boa gest o p blica. Este artigo tem como objetivo analisar o Princ pio da Efici ncia adotado na Constitui o Federal, com a Emenda Constitucional no.

3 19, em rela o a alguns pressupostos da Ci ncia Administrativa. Primeiramente s o abordados aspectos do presente paradigma em rela o ao Estado, a administra o p blica gerencial. Em seguida retratado o progresso desse novo modelo na realidade brasileira. Finalmente, como a legisla o trata os conceitos administrativos de efici ncia, efic cia e Efetividade . 2 Breve hist rico da administra o p blica O Estado, tradicionalmente calcado no modelo burocr tico de administra o, foi submetido a grandes questionamentos a partir da d cada de 70, que colocaram este modelo em xeque no mundo todo, seja sob o ponto de vista econ mico, social ou administrativo. Foi um per odo em que o mundo atravessou uma aguda crise fiscal, com os governos encontrando dificuldades para o financiamento e a popula o se insurgindo contra o aumento de impostos. A globaliza o chegava e, com ela, inova es tecnol gicas, enfraquecendo o controle dos governos em rela o aos fluxos financeiros e comerciais.

4 Os governos tinham menos poder e menos recursos e as demandas da popula o aumentavam. O modelo burocr tico, baseado em organiza o dirigida por procedimentos r gidos, forte hierarquia, total separa o entre o p blico e o privado e nfase nas atividades-meio n o mais atendia s necessidades da administra o p blica. 2 Diante desse quadro, o modelo de Estado e o seu aparelho administrativo passaram por uma profunda reformula o. Surge o modelo gerencial de administra o p blica, que busca a supera o do modelo burocr tico de gest o, mediante ado o de mecanismos que visam excel ncia administrativa e ao foco no cidad o, ou seja, a capacidade de gest o torna-se o centro de discuss o da Administra o P blica, somada a significativas mudan as econ micas, tais como o ajuste fiscal e os procedimentos voltados para o mercado a privatiza o e a desregulamenta o, por exemplo. Este caminho percorrido pelos governos variou nos pr prios Estados em que ocorria, ao longo do tempo, e tamb m se deu de maneira diversa entre os pa ses.

5 De qualquer maneira, a transforma o global na administra o p blica um fato incontest vel. Carlos Alberto Sampaio de Freitas corrobora esta afirma o. A constata o dos meios acad micos a de que o Estado, antes governado exclusivamente por um paradigma burocr tico, est passando por reformas que t m como um dos paradigmas o gerencial (Freitas, 2001, p. 58). Enquanto muitos pa ses eram sacudidos por essa verdadeira revolu o, o Brasil atravessou a d cada de 80 alheio a esse processo. Ao contr rio, em 1988 a Nova Constitui o se voltava para o modelo burocr tico. A Constitui o Federal de 1988 em muitos aspectos significou um grande avan o, como na quest o dos direitos sociais e individuais. Por m, representou um retrocesso em termos de administra o p blica. Isso se explica. Geralmente, quando se instala uma Assembl ia Constituinte, ela visa mudar a situa o vigente at ent o. Por isso, h uma tend ncia de se considerar todo o regime anterior arcaico.

6 Com isso, alguns avan os importantes advindos do regime militar foram jogados na vala comum de retr grados ou ditatoriais . Desse modo, a Nova Carta ignorou os pressupostos da administra o gerencial. Refor ou procedimentos burocr ticos. Um exemplo a institui o do regime jur dico nico para todos os servidores p blicos civis da administra o p blica direta e das autarquias e funda es, que nivelava carreiras que na pr tica eram completamente diferentes, estabelecia uma r gida estabilidade e eliminava a autonomia das autarquias e funda es. Por outro lado, permitiu a consolida o ou cria o de privil gios como o estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remunera o integral, sem nenhuma rela o com o tempo de servi o prestado diretamente ao Estado (Pereira e Spink, 2003. p. 247); al m disso, com legisla o subsidi ria, permitiu que mais de 400 mil funcion rios celetistas de funda es e autarquias se transformassem em funcion rios estatut rios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral.

7 (Pereira e Spink, 2003. p. 247). A Constitui o de 1988, na medida em que procurou se insurgir contra as pr ticas clientelistas e patrimonialistas, tamb m significou a manuten o de privil gios corporativistas e patrimonialistas injustific veis. Por isso, Pereira afirma que ela significou um retrocesso burocr tico. Na medida em que a Constitui o de 1988 representou um retrocesso burocr tico, revelou-se irrealista. Num momento em que o pa s necessitava urgentemente reformar sua administra o p blica, de modo a torn -la mais eficiente e de melhor qualidade, aproximando-a do mercado privado de trabalho, realizou-se o inverso. O servi o p blico tornou-se mais ineficiente e mais caro, e o mercado de trabalho p blico separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A separa o foi causada pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor p blico; pela exig ncia de um regime jur dico nico, que levou elimina o dos funcion rios celetistas; e pela afirma o constitucional de um sistema de estabilidade r gido, que tornou invi vel a cobran a de trabalho dos servidores (Pereira e Spink, 2003.)

8 P. 252). 3A partir de 1995 entrou em pauta no cen rio nacional a reforma do aparelho do Estado. Dentro desse contexto, tamb m emergiu a reforma administrativa. Apesar de aparecer de maneira bastante t mida na campanha presidencial de 1994 e de n o contar com o apoio entusi stico do grupo governamental mais forte (na Casa Civil, Cl vis Carvalho; na Fazenda, Pedro Malan; e no Planejamento, Jos Serra), o tema da reforma administrativa foi sendo colocado na agenda nacional devido habilidade do ministro Bresser Pereira), que comandava o Minist rio da Administra o e Reforma do Estado (MARE) (Torres, 2004. p. 171). Apesar da cria o desse Minist rio, um inequ voco avan o, a reforma administrativa n o era prioridade do Governo FHC. Desse modo, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi apresentado em novembro de 1995 e propunha a ado o do modelo gerencial de administra o p blica no Brasil.

9 Por m, por n o contar com o prest gio do grupo mais forte de governo e por enfrentar significativa press o contr ria dos servidores, o plano enfrentou grandes dificuldades. O maior xito da reforma administrativa se deu na revis o do marco legal, especialmente com a aprova o da Emenda Constitucional no. 19, de 04 de junho de 1998. Ela estabeleceu a ado o do Princ pio da Efici ncia na administra o p blica brasileira e possibilitou a ado o de in meras inova es na seara p blica. Entre suas principais altera es pode-se arrolar a reserva percentual de cargos em comiss o para servidores de carreira; teto m ximo para subs dios dos servidores; incentivo ao controle social sobre a administra o p blica; crit rios diferenciados de remunera o, admiss o e demiss o de servidores; contrato para os rg os p blicos; incentivos economia com despesas correntes; flexibiliza o da estabilidade do servidor p blico, com a insufici ncia de desempenho podendo ser punida at com perda de cargo.

10 3 A Ci ncia da Administra o e o Princ pio Constitucional da Efici ncia A seguir, ser feito o estudo de alguns aspectos do Princ pio da Efici ncia, incorporado na Constitui o Federal (CF), conforme o escopo da Administra o e do Direito. Inicialmente, sob o prisma da Ci ncia Administrativa, faz-se necess ria a verifica o dos tradicionais conceitos de efici ncia e efic cia e de outro mais novo, a Efetividade . A partir desse embasamento, ser analisado o entendimento da Ci ncia Jur dica acerca da introdu o do Princ pio da Efici ncia na CF. Ser o vistos os principais debates e d vidas sobre o tema e, ainda, apresentadas algumas observa es. Idalberto Chiavenato ensina que toda organiza o deve ser analisada sob o escopo da efic cia e da efici ncia, ao mesmo tempo: efic cia uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto efici ncia uma medida normativa da utiliza o dos recursos nesse processo.