El análisis del término “gobernanza” puede servir de base ...

1 Cap tulo segundo EL CONCEPTO DE gobernanza . El an lisis del t rmino gobernanza puede servir de base para generar un marco conceptual relativo a las transformaciones del Estado en la actualidad. Debemos apuntar, sin embargo, que di- cho t rmino est lejos tener un significado nico y aceptado por todos. Ello no obstante, puede identificarse en algunas de sus significaciones (dir amos que las dominantes en el mbito aca- d mico) una serie de implicaciones que se refieren a procesos de cambio en el Estado y su entorno, lo cual ha abierto debates te ri- co-conceptuales que tambi n afectan a nociones tradicionales del derecho p blico. Dicho lo anterior, partiremos de una distinci n entre la dimensi n dom stica o interna del concepto de gober- nanza, y la dimensi n internacional o global del referido t rmino, en el entendido de que en el presente trabajo nos ocuparemos de la primera dimensi n. Sin embargo, debemos tener presente que la revisi n de las dos dimensiones es lo que ha de permitir reconocer de manera integral algunas de las transformaciones que experimenta el Estado en la era de la llamada globalizaci gobernanza es un concepto que en su connotaci n actual es producto del debate acad mico sobre las transformaciones del Estado, as como del discurso anal tico y prescriptivo de diversos 31 Para un an lisis de la dimensi n global del concepto de gobernanza , se puede revisar mi trabajo titulado Reflexiones en torno al concepto de gober- nanza global y su impacto en el mbito jur dico , que ser publicado en las Memorias del Seminario Permanente de Derechos Humanos.

2 V Jornadas, co- ordinado por Luis T. D az M ller. El Seminario tuvo lugar el 29 de octubre de 2009 en el Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM. 21. 22 GLOBALIZACI N Y gobernanza . organismos y agencias internacionales. Al lado de otros concep- tos como gobernabilidad y nueva gesti n p blica , es mani- festaci n de una serie de cambios que han ocurrido tanto a nivel de concepci n te rica como de realidad emp rica acerca de lo que el Estado es, y de lo que debiera ser. Como observa Aguilar, gobernabilidad, gobernanza (y, noso- tros a adimos, la nueva gesti n p blica) son conceptos de algu- na manera emparentados , o articulados alrededor de la misma problem tica (la del gobierno o direcci n de la sociedad), si bien hacen referencia a distintas interrogantes y Incluso puede afirmarse que en cierta forma, el debate sobre el concepto de gobernabilidad, con la connotaci n general que se le dio en la ciencia pol tica a partir de finales de los a os setenta del siglo XX, anunci el surgimiento del concepto de gobernanza , en su significaci n En las siguientes l neas se buscar identifi- car los elementos comunes y las diferencias o peculiaridades de cada uno de estos conceptos, as como la vinculaci n de ellos con la discusi n sobre las transformaciones del Estado en el mundo actual.

3 I. Gobernabilidad Como se recordar , en la d cada de los setenta del siglo pasa- do y desde la perspectiva de la ciencia pol tica, se abri una dis- cusi n sobre los problemas de control gubernativo en las demo- cracias industrializadas, que dio lugar al Informe a la Comisi n Trilateral sobre gobernabilidad de las democracias, escrito por 32 Esto lo afirma Aguilar Villanueva al explicar la diferencia entre gober- nabilidad y gobernanza . Aguilar Villanueva, Luis F., gobernanza y gesti n p blica, M xico, Fondo de Cultura Econ mica, 2008, p. 38. 33 Al parecer, el t rmino gobernanza proviene del franc s, de donde pas . al ingl s, siendo entendido primero como direcci n de nav os , si bien poste- riormente fue ampliando su significado hacia ideas como la de gobierno, admi- nistraci n y direcci n. V ase S nchez Gonz lez, Jos Juan, Gesti n p blica y governance, 2a. ed., Toluca, Instituto de Administraci n P blica del Estado de M xico, 2006, p. 18. EL CONCEPTO DE gobernanza 23.

4 Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Se recor- dar tambi n que la idea central de dicho Informe era que los problemas de (in)gobernabilidad en las democracias de pa ses altamente industrializados proven an de la sobrecarga del Es- tado de bienestar, ante demandas y presiones de diversos grupos sociales; a su vez, esto se traduc a en una crisis fiscal permanen- te, as como en p rdida de capacidad para resolver problemas econ micos y sociales en el largo plazo. Por lo anterior, y esta era la propuesta derivada del Informe, el Estado deb a reducir su ta- ma o ( adelgazamiento ) y devolver a la sociedad tareas y res- ponsabilidades que hasta ese momento se hab an definido como correspondientes en exclusiva a los poderes p Como ve- remos m s adelante, en una forma diversa, estas dos ideas habr n de aparecer tambi n en los conceptos de nueva gesti n p blica (NGP) y 34 La llamada Comisi n Trilateral es una organizaci n internacional de car cter privado, fundada en 1973 por iniciativa de David Rockefeller, cuyo objetivo es impulsar la cooperaci n entre tres regiones del mundo que agrupan a los pa ses m s desarrollados: Am rica del Norte (Estados Unidos y Canad ), Europa y Jap n.

5 35 Como observa Vald s: El inter s de este informe radicaba en la evalua- ci n de la capacidad de los gobiernos para controlar eficazmente las estructuras pol ticas y econ micas que hab an emergido de los llamados Estados benefac- tores'. Su preocupaci n m s significativa consist a en ofrecer un diagn stico de la gobernabilidad de las sociedades en las que los bienes y servicios proporcio- nados por el Estado a diversos grupos sociales representaban una sobrecarga'. insostenible a mediano plazo, debido al creciente d ficit fiscal que implicaban y a la consecuente disminuci n de su capacidad para mantener econom as de alto desempe o. De ah que la alternativa propuesta fuera el adelgazamiento del Es- tado y la devoluci n' a la sociedad de iniciativas y tareas de las que el gobierno deb a dejar de hacerse cargo . Visi n sta que convergi , cabe hacer notar, con el ascenso de la teor a econ mica neocl sica, como herramienta de an lisis y de pol tica econ mica, y como referente ideol gico.

6 Vald s Ugalde, Francisco, gobernanza e instituciones. Propuestas para una agenda de investigaci n , Perfiles Latinoamericanos, n m. 31, enero-junio de 2008, p. 97. 36 En la perspectiva de la Comisi n Trilateral, la ingobernabilidad pro- bable o inminente es resultado directo del patr n de gobernaci n del gobierno social (gubernamentalista, dirigista, intervencionista, providencialista, iguali- 24 GLOBALIZACI N Y gobernanza . En el examen cr tico que hace del concepto de gobernabilidad manejado por el Informe a la Comisi n Trilateral, Aguilar Villa- nueva observa con precisi n uno de los l mites internos de dicho concepto, lo cual abri , por as decirlo, el espacio para el surgi- miento del concepto de gobernanza . Dicho en pocas palabras, el referido l mite se encuentra en su premisa gubernamentalista , seg n la cual el agente central nico de la conducci n social es el Estado, y, en particular, el gobierno ejecutivo mediante sus pol ticas p blicas y su provisi n de servicios p blicos.)

7 De esta manera, para Aguilar: En su planteamiento est ndar, la cuesti n de la gobernabilidad consiste en preguntarse sobre las capacidades de gobernar del go- bierno, considerando a la sociedad como algo que por definici n ha de ser gobernado y administrado, dado que se la considera atrasada, incompetente, ignorante, dividida e incapaz de autorre- gulaci n, autodesarrollo y autogobierno La sociedad es enten- dida como el problema m s que como parte de la soluci n de los problemas. El supuesto del gobierno como agente central o nico de la gobernaci n de la sociedad, dotado de un gran espacio de autonom a y soberan a respecto de la sociedad, y de sta como una realidad ingobernable por s misma, no ha sido s lo singular de Am rica Latina. 37. Como puede verse en el an lisis de Aguilar, el concepto de gobernabilidad se centra en la creaci n y la consolidaci n de la capacidad de gobernar del gobierno. As , un gobierno capaz es suficiente para la gobernaci n de la sociedad, y la resoluci n de los problemas de gobernabilidad requiere, consecuentemente, la identificaci n de las capacidades de los que el gobierno carece tario, reh n de las negociaciones entre organizaciones empresariales y sindi- catos ), que destina al gobierno a ser rebasado por las expectativas sociales y, en consecuencia, a suscitar la desconfianza social puesto que al no estar en condiciones de proveer a sus ciudadanos con los bienes y servicios que mate- rializan su compromiso con la justicia y la seguridad social deja de ser leal a su principio de legitimidad.

8 Aguilar, op. cit., p. 57. 37 Ibidem, pp. 69 y 70. EL CONCEPTO DE gobernanza 25. (institucionales, fiscales y administrativos). Sin embargo, apunta Aguilar, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la problem - tica y su resoluci n son circunscritos al mbito gubernamental. Es decir, no se necesita acudir a capacidades o recursos extragu- bernamentales para gobernar a una Ahora bien, el punto de quiebre en la transici n del concepto de gobernabilidad al de gobernanza se produjo cuando se comen- z a constatar que gobiernos fiscal y administrativamente fuertes de las sociedades altamente industrializadas se mostraban d biles para resolver problemas. Fue as como se empez a buscar m s all del gobierno , en busca de capacidades no gubernamentales: Al volver la mirada al mundo social se descubri de gana o por fuerza que en su mbito existen agentes privados y sociales pro- ductivos, capaces de autorregularse y de resolver sus problemas, dotados adem s de recursos relevantes para resolver (o contribuir a resolver) muchos de los onerosos problemas sociales que en el pasado se hab an querido atender mediante programas guberna- mentales, con el efecto de que los gobiernos hab an remplazado con sus burocracias a estos actores o hab an limitado su actividad econ mica y civil independiente.

9 Dicho de otro modo, se descu- bri que no todas las capacidades requeridas para la gobernaci n del pa s particularmente en el campo del crecimiento econ mi- co y el desarrollo social se encuentran en el mbito del gobier- no y las que posee el gobierno, aun si extraordinarias (legislaci n, coacci n, imposici n fiscal, servicios sociales universales ), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos proble- mas de la sociedad. 39. En suma, si el enfoque de la gobernabilidad identifica la pro- blem tica de las democracias altamente industrializadas como un asunto centrado en el gobierno, la perspectiva novedosa (que de- riv , como se ver m s adelante, en el concepto de gobernanza ), vio a aquella problem tica como un asunto del gobierno y de la sociedad, as como de la trama de relaciones tejida entre ambos. 38 Ibidem, pp. 71 y 72. 39 Ibidem, pp. 72 y 73. 26 GLOBALIZACI N Y gobernanza . II. La Nueva Gesti n P blica (NGP). Por su parte, desde la perspectiva de la ciencia de la administra- ci n p blica, el ltimo tercio del siglo XX vio surgir tambi n una serie de debates sobre la reforma administrativa del Estado, que llevaba impl cita una reconceptualizaci n de la conducci n gu- bernativa en las sociedades contempor neas.

10 En una primera eta- pa, este ejercicio estuvo estrechamente vinculado y dominado por la l gica de los ajustes financieros realizados por muchos pa ses en la d cada de los ochenta. As , la reforma de la administraci n p blica constituy una respuesta a los problemas crecientes de operaci n del gobierno, al d ficit fiscal creciente, calidad incierta de servicios p blicos, efectos de pol ticas econ micas err neas, y a la consecuente desconfianza de los ciudadanos en capacidad y seriedad directiva de los gobiernos. El objetivo fue, entonces, introducir disciplina financiera, lograr mayor econom a, eficacia y eficiencia en el uso de los recursos p blicos y, primordialmente, la reducci n del tama o del sector p blico, con la eliminaci n de rganos y programas innecesarios e Sin embargo, en una segunda etapa, situada en la d cada de los noventa del siglo XX, el nfasis de la reforma administrativa se centr en el tema de la organizaci n, operaci n, formas de tra- bajo y pr cticas de la administraci n p blica.