El concepto de Sector Público Nacional contenido …

1 EZEQUIEL CASSAGNE SOBRE EL concepto DE Sector P BLICO Nacional contenido EN la ley N (SU APLICACI N A CIERTOS CASOS PUNTUALES). I. CONFIGURACI N DEL Sector P BLICO Nacional la ley de Administraci n Financiera y de los Sistemas de Control del Sector P blico Nacional N expresamente establece que sus disposiciones ser n de aplicaci n en todo el Sector P blico Nacional , el que a tal efecto est integrado por: a) Administraci n Nacional , conformada por la Administraci n Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las Instituciones de Seguridad Social, b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades An nimas con Participaci n Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Econom a Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participaci n mayoritaria en el capital o en la formaci n de las decisiones societarias, c)

2 Entes P blicos excluidos expresamente de la Administraci n Nacional , que abarca a cualquier organizaci n estatal no empresarial, con autarqu a financiera, personalidad jur dica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formaci n de las decisiones, incluyendo aquellas entidades p blicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones, d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional . 1A su vez, la ltima parte de este art culo prescribe que ser n aplicables las normas de esa ley, en lo relativo a la rendici n de cuentas, a las organizaciones privadas a las que se hayan acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya administraci n, guarda o conservaci n est 1 Art 8 de la ley N , modificado por Leyes y 1a cargo del Estado Nacional a trav s de sus jurisdicciones o entidades.

3 En un an lisis hecho sobre este art culo se ha dicho que para la definici n e integraci n del Sector p blico Nacional se ha tenido en cuenta un criterio presupuestario y no jur dico-org nico, confirmado por la modificaci n a la referida ley , en su T tulo II y III, que actualmente regulan por separado el presupuesto de la Administraci n Nacional (incluyendo la administraci n central y descentralizada, que responder a a los incisos a y b del art culo 8 ), y el de las empresas p blicas, fondos fiduciarios y entes p blicos no comprendidos en la Administraci n Nacional (vinculado a los incisos c y d del Art culo 8 ) .2Se trata de una opini n correcta, toda vez que dicho concepto no responde a un criterio jur dico de organizaci n administrativa de los entes p blicos. Es que el concepto de Sector p blico Nacional utilizado es muy amplio y su intenci n es abarcar a todos los entes p blicos existentes, y tambi n a ciertos entes privados.

4 En rigor, la ley N reconoce el principio de presupuesto nico e indivisible3, al disponer que el sistema presupuestario ser de aplicaci n a todo el Sector p blico Nacional , incluyendo a toda entidad p blica con personalidad jur dica y patrimonio propio, y a toda jurisdicci n, esto es, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder ser sta la finalidad de su creaci n, el legislador incluso repite y mezcla conceptos jur dico-org nicos p blicos para delinear el Sector 2 IVANEGA, M. M., Mecanismos de Control P blico y Argumentos de Responsabilidad , ed. baco, Bs. As., 2003, p g. 31. 3 JARACH explica que este principio expresa la exigencia que todos los gastos y todos los recursos est n reunidos en un solo Presupuesto, fundamentalmente por la raz n que la separaci n en dos o m s presupuestos, am n de conspirar contra la claridad, impide el juicio pol tico de valoraci n de la magnitud global del Sector p blico y dificulta la adecuaci n de la actividad financiera a un c lculo econ mico.

5 (JARACH, D., Finanzas P blicas y Derecho Tributario , 3 ed., Abeledo Perrot, Bs. As, 1999, p g 86.); Cfr. BIELSA, R., Derecho Administrativo , t. II, 6 ed., la ley , Buenos Aires, 1964, p g. 508. 4 Ver arts. 9 y 11 de la ley N Cfr. MERTEHIKIAN, E., Administraci n Financiera y Control , Ed. Ciencias de la Administraci n, Bs. As., 1997, p g 10. 2p blico Nacional , a los efectos de no descuidar incluir a todo ente p blico. En efecto, el inciso a) del art culo comentado incluye a la Administraci n Nacional centralizada y descentralizada, comprendiendo en sta ltima a las instituciones de seguridad social. La menci n a las instituciones de seguridad social resulta inconsistente en la medida que las instituciones de seguridad social pertenecer n a la Administraci n Nacional descentralizada en el caso de que dichos entes ostenten esa naturaleza jur dica y, por el contrario, no ser n organismos descentralizados si no revisten esa naturaleza, ya sea por su condici n de entes p blicos que no pertenecen a la administraci n descentralizada o por tratarse de entidades privadas.

6 A su vez, el inciso b) luego describe una serie de entes entre los cuales destaca a las Empresas del Estado, las que ya se encontraban incluidas en el inciso a) de ese mismo art culo, toda vez que las Empresas del Estado constituyen expresiones propias de la descentralizaci n administrativa Nacional . CASSAGNE apunta que dentro de las entidades p blicas estatales (Administraci n descentralizada) coexisten tanto formas jur dicas llamadas puras con un r gimen t pico de Derecho P blico- ( entidades aut rquicas) con aquellas entidades descentralizadas que realizan actividades industriales y comerciales dotadas de un r gimen jur dico mixto de Derecho P blico y Privado (por ej.: las Empresas del Estado que tipifica la ley ). Los rasgos caracter sticos de estas entidades son la creaci n estatal y la pertenencia a la organizaci n administrativa.

7 5 Sin perjuicio de lo expuesto, el legislador tambi n incluy dentro del concepto de Sector p blico Nacional a las entidades p blicas que se encuentran excluidas de la Administraci n, esto es, organismos p blicos que no conforman ni la administraci n centralizada ni la descentralizada. Este ser a 5 CASSAGNE, J. C., Derecho Administrativo ., t. I, 7 ed., Lexis Nexis, Buenos Aires, 2002, p g. 337. 3el caso del Colegio P blico de Abogados de la Capital Federal. Por otra parte, el concepto objeto de estudio comprende asimismo a varias personas jur dicas privadas, como son las sociedades del estado, las sociedades con participaci n estatal mayoritaria, las sociedades de econom a mixta, y las organizaciones empresariales bien, el Sector p blico Nacional creado en el art culo 8 de la ley abarca tanto formas jur dico privadas como p blicas y utiliza nociones amplias que determinan una nica finalidad: la de querer incluir dentro de ese concepto a todo ente p blico y toda forma jur dica de intervenci n estatal o donde el Estado tenga una decisiva incidencia.

8 II. UTILIDAD Y USO La utilidad y el uso del concepto Sector p blico Nacional en la ley N sirve para la aplicaci n y unificaci n del sistema de administraci n financiera por ella configurado, en lo relativo a los procedimientos que rigen el proceso presupuestario de todas esas entidades, al sistema de cr dito p blico, al de contabilidad y al de tesorer a. A partir del dictado de la ley N , el uso este concepto es extremadamente variado y numeroso, dado que muchas normas 6 Compartimos la postura sostenida por CASSAGNE que entiende que las Sociedades del Estado creadas por la ley N , las sociedades de econom a mixta y las sociedades estatales con participaci n estatal mayoritaria constituyen entidades privadas de propiedad del Estado, dado que, adem s de no integrar los cuadros de la administraci n no son personas p blicas estatales-, su organizaci n y r gimen es privado, raz n por la cual tampoco son personas p blicas no estatales (Cfr.)

9 CASSAGNE, J. C., op. cit., t. I, p gs. 411 y ss). Para BIANCHI, en cambio, estos tipos de sociedades constituyen entidades p blicas descentralizadas. Este prestigioso autor entiende que, en ambos casos, bajo un sistema aparentemente privado subyace un r gimen de fuerte inter s p blico, cuyas connotaciones t picas de Derecho Administrativo derogan principios elementales de las sociedades privadas . (BIANCHI, A., comentario al fallo La Buenos Aires C a. de Seguros c/Petroqu mica Bah a Blanca , ED., 129:266). En igual sentido, GORDILLO A. Tratado de Derecho Administrativo , t. I, 5 ed., Fund. de Derecho Adm., Bs. As., 1998, p gs. XIV-22/29; BARRA, R., Contrato de Obra P blica , t. I, Abaco, 1984, p gs 78 y ss. 4han utilizado al referido art culo 8 para delimitar su propio alcance, ya sea: (i) transcribiendo textualmente el art culo; (ii) por medio de una expresa referencia a dicha normativa; (iii) utilizando el concepto sin efectuar remisi n alguna y; (iv) fijando su alcance, en forma expresa, nicamente a ciertos entes de ese Sector p blico Nacional .

10 En tal sentido, entre los primeros supuestos mencionados en el p rrafo anterior se encuentran las normas que directamente transcriben el contenido del art. 8 antes mencionado. Este es el caso del Decreto 23/2001, por el cual se establece la fijaci n de un haber m ximo, por todo concepto , para todos los funcionarios y agentes de los organismos centralizados, descentralizados y/o aut rquicos en cuya econom a participe el Estado Nacional . De otra parte, un ejemplo del segundo supuesto ser a el Decreto N 1075/2001, que establece que las micro, peque as y medianas empresas y formas asociativas que coticen bienes o servicios producidos en el pa s a los sujetos comprendidos en el art culo 8 de la ley N , para ser adjudicatarios de las licitaciones o concursos para la provisi n de bienes o servicios y ofrezcan precios con una diferencia que no supere en m s de un 5% la mejor oferta presentada por una empresa no MIPyME, deber n ser invitadas, por nica vez, para que puedan igualar la mejor oferta.