Frédéric Marty, Arnaud Voisin et Sylvie Trosa - OECD.org

1 Fr d ric Marty, Arnaud Voisin et Sylvie Trosa Les partenariats public-priv LA D COUVERTE 9 bis, rue Abel-Hovelacque 75013 Paris 1 Remerciements. Les auteurs remercient Pascal Combemale, Marc Deschamps (CNRS-GREDEG), Thierry Kirat (CNRS-CREDEP), ainsi que les rapporteurs anonymes pour leur relecture attentive et leurs remarques critiques et stimulantes. ISBN 2-7071-4655-2 ditions La D couverte, Paris, 2006. 2 Introduction Dans sa d finition la plus large, le terme de partenariat public-priv couvre toutes les formes d association du secteur public et du secteur priv destin es mettre en uvre tout ou partie d un service public.

2 Ces relations s inscrivent dans le cadre de contrats de long terme : elles se distinguent en cela des privatisations et de la sous-traitance. Les investissements (infrastructures, mat riel, immeuble, ) n cessaires la fourniture du service sont financ s pour tout ou partie par le prestataire priv . Le paiement, assur par les usagers ou par une collectivit publique, permet de couvrir l amortissement de ces investissements et leur exploitation. Au-del de cette d finition tr s g n rale, le terme de partenariat public-priv est de plus en plus utilis pour d signer une nouvelle forme de contrats publics n e au Royaume-Uni et transpos e dans de nombreux pays.

3 Reprenant des techniques de financement de projet venues du secteur priv , elle se distingue de formes plus anciennes de partenariat notamment les d l gations de service public fran aises sur deux points principaux. Tout d abord, elle vise r aliser un partage optimis des risques. Celui-ci doit permettre d allouer les responsabilit s la partie qui sera m me de les assumer le plus efficacement. Ensuite, elle ouvre la possibilit d avoir comme client principal du service fourni une collectivit publique et de ne plus tre ainsi tenue de tirer une part essentielle de ses ressources des paiements directs des usagers. Ces nouveaux partenariats public-priv s inscrivent dans le cadre des principes du nouveau management public , promus dans les pays anglo-saxons et diffus s par les organisations financi res internationales.

4 Cette nouvelle approche de la gestion publique est n e dans le contexte des difficult s budg taires qui frappent les collectivit s publiques des pays industrialis s depuis les ann es 1970 et de la perte progressive de la l gitimit accord e aux gestionnaires publics en mati re de gestion efficace des ressources. Les recommandations qui en d coulent r sident notamment dans la r duction du p rim tre des activit s r alis es en r gie ( le gouvernement est le barreur et non pas le rameur ), dans une gestion et un contr le centr s sur les r sultats et non plus sur les ressources consomm es, et enfin dans la mise en place d une organisation comptable fond e sur le mod le du priv.

5 Ainsi, le d veloppement de l approche partenariale fait-il cho la mont e en puissance de l exigence de transparence et de responsabilit , traduite en anglais par le concept d accountability. Dans un contexte de rar faction des ressources publiques, cons quence de l accroissement important des d ficits et de la dette, l valuation du bien fond de l action publique d pend de ses r sultats. Les logiques d valuation publique et priv e se rapprochent, ouvrant la voie la dynamique port e par les partenariats public-priv (PPP). Les nouveaux PPP ont connu une expansion consid rable dans les pays d velopp s, mais aussi dans les pays en d veloppement.

6 Ce succ s est d la fois la r duction des investissements publics cons cutive aux restrictions budg taires et une approche renouvel e de la gestion publique, cherchant b n ficier des capacit s de financement et d innovation du secteur priv . D apr s les statistiques de la Banque mondiale, 2 500 projets d infrastructure en PPP ont t lanc s dans les pays en d veloppement entre 1990 et 2001, pour un montant de 750 milliards de dollars. Dans les pays industrialis s, le seul gouvernement du Royaume-Uni a sign 665 contrats de PPP entre 1987 et avril 2005, suscitant un investissement priv de 62 milliards d euros.

7 Les perspectives du d veloppement des partenariats public-priv au sein de l Union europ enne se situent non seulement au niveau des tats, mais aussi des collectivit s territoriales. Les domaines couverts par les PPP sont extr mement vari s. Les infrastructures de transport repr sentent une part importante de ces contrats, concernant aussi bien les lignes 3ferroviaires que les transports urbains et les installations portuaires. Viennent ensuite les services aux collectivit s (gestion de l eau et des d chets), les h pitaux et les tablissements d enseignement. Dans les domaines d activit r galienne de l tat, le recours aux contrats de partenariat public-priv concerne une partie des activit s de D fense et les tablissements p nitentiaires.

8 L tendue du d veloppement de ces contrats et l ventail de leurs domaines d application ne va pas sans susciter des inqui tudes. Des checs embl matiques, enregistr s dans les pays industrialis s comme dans les pays en d veloppement, ont contribu forger l image d arrangements opaques, excessivement favorables aux int r ts priv s et source de corruption des pouvoirs publics. Sym triquement, les succ s constat s ont suscit des enthousiasmes inconditionnels pour une solution cens e palier l ensemble des limites de la gestion et des finances publiques. Cette controverse a galement touch la France au cours de l ann e 2004, lors de l adoption d une l gislation introduisant le contrat de partenariat.

9 L enjeu est de pr venir le risque de d tournement de ces contrats pour lancer des investissements que les finances publiques ne peuvent prendre en charge et le risque d un d voiement progressif du service public. Le premier risque se traduirait par un report indu du financement des investissements publics sur les g n rations futures, qui n en b n ficieront pas ou peu. Le second risque mettrait en cause le service public, dont la n cessaire adaptabilit se verrait au mieux r duite par la conclusion de contrats long terme avec le priv , si ce n est assur e a minima par une firme priv e, motiv e par la seule maximisation de sa marge d exploitation.

10 Le propos de cet ouvrage est de rendre compte du ph nom ne des partenariats public-priv , d en exposer les principes de fonctionnement et d en dresser un bilan aussi objectif que possible. Les conditions de succ s et les facteurs de risques entourant ces contrats doivent tre pr cis ment identifi s afin d en mesurer les avantages comme les inconv nients. Les PPP ont suscit des travaux universitaires et des rapports officiels qui permettent de r aliser des comparaisons internationales document es. Cet ouvrage s appuie largement sur ces sources, notamment sur les travaux r alis s par les cours des comptes nationales et les organismes internationaux.