I. Finalidad de la teoría o sistema Inaplicabilidad ...

1 Cap tulo XISISTEMA DE NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVOS umarIoI. Finalidad de la teor a o sistema ..XI-11. Las nulidades son s lo relaciones entre otros conceptos ..XI-12. Qu debe explicar un sistema de las nulidades ..XI-23. Debe analizarse el r gimen, no las denominaciones ..XI-3II. Inaplicabilidad literal de las nulidades del C digo Civil ..XI-34. Diferencias generales entre el sistema de las nulidades civiles y elsistema de las nulidades administrativas ..XI-35. Distintos casos o especies de nulidades. Criterio de comparaci n ..XI-106. Nulidades absolutas y relativas del C digo Civil ..XI-107. Comparaci n con el derecho administrativo ..XI-108. Actos nulos y anulables .. La soluci n tradicional .. La soluci n despu s del decreto-ley .. Conclusiones ..XI-16 III. Nulidades administrativas en particular ..XI-169. Especies de nulidades administrativas .. El supuesto de mayor gravedad de las consecuencias jur dicas. El supuesto de las sanciones de menor gravedad .. El supuesto de la inaplicaci n de sanciones por el vicio.

2 XI-2110. Su denominaci n. La afirmaci n de que hay nulidad absoluta en el acto administrativo ..XI-2211. La inexistencia de acto administrativo; v as de hecho de la admi- nistraci n. Los actos carentes de virtualidad jur dica para modificar la situaci n jur dica de las partes .. Comparaci n con la nulidad .. La prescripci n y la caducidad de la acci n .. La estabilidad del acto .. La declaraci n de oficio .. La competencia judicial .. La presunci n de legitimidad del acto nulo .. La audiencia de la administraci n .. La elecci n de v as .. Ejemplos de inexistencia de acto administrativo .. Conclusiones sobre el r gimen jur dico de la inexistencia, v as de hecho o meros pronunciamientos sin virtualidad jur dica ..XI-2912. Fundamento del sistema de nulidades del acto administrativo .. Impropiedad de remitirse al C digo Civil para construir el sistema de las nulidades de los actos administrativos .. Fundamento l gico-jur dico .. Las nulidades como sanciones impl citas del orden jur dico.

3 XI-3213. Conclusi n. Enunciaci n y denominaci n de las nulidades admi-nistrativas .. Actos regulares .. Actos v lidos .. Actos anulables .. Actos irregulares .. Actos nulos .. Inexistencia de acto; v as de hecho; mero pronuncia-miento de la administraci n .. Concordancias y remisiones ..XI-3614. La no aplicabilidad del acto, como caso especial de nulidad ..XI-37IV. Vicios que determinan las nulidades del acto administrativo ..XI-3915. La pretendida soluci n del decreto-ley ..XI-3916. Criterio de apreciaci n ..XI-4117. Cr tica de la valoraci n usual de los vicios del acto administrativo XI-4218. La pol tica jur dica de la jurisprudencia ..XI-43 Cap tulo XISISTEMA DE NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVOI. Finalidad de la teor a o sistema1. Las nulidades son s lo relaciones entre otros conceptosNo hay acuerdo en derecho p blico acerca de cu les son las nulidades que pueden afectar al acto administrativo: Inexistencia, anulabilidad, nulidad; si se aplica o no el derecho civil en materia de nulidades; c mo se aplica, Para encarar la cuesti n debe aqu procederse en igual forma que para obtener la noci n de acto administrativo: analizar la Finalidad de la investigaci n, antes de empezar con ella misma.

4 Qu queremos, pues, explicar con una teor a o sistema de nuli-dades de los actos administrativos? A nuestro juicio, lo que se trata de explicar es cu les son las consecuencias jur dicas que habr n de asignarse a un defecto o vicio concreto del acto. P. ej., si determinada violaci n de un requisito legal dar por resultado que el acto deba ser dejado sin efecto y/o tratado de determinada manera, a eso lo llamaremos, p. ej., nulidad, etc. Como se advierte, el concepto de nulidad, anulabilidad, inexistencia etc., no constituye sino una relaci n entre otros conceptos: la relaci n en virtud de la cual el derecho asigna a un hecho una determinada consecuencia jur dica; advi rtase que la consecuencia jur dica no 1 La construcci n de este cap., realizada inicialmente en Teor a de las nulidades del acto ad-ministrativo, ED, 2: 1091, a o 1962, la hemos mantenido en las ediciones de 1963, 1969, 1979 y 1999 de este libro; sin embargo, se encontrar n ajustes como en toda la obra.

5 Es siempre inte-resante analizar el derecho comparado, en especial los Travaux de l Association Henri Capitant, t. XIV, Par s, 1965, particularmente GIannInI, maSSImo Severo, Rapport g n ral, p. 759 y ss.; BolouIS, Jean, Rapport sur l inexistence, la nullit et l annulation des actes juridiques en droit public fran ais, p. 771 y ss.; CaSetta, elIo, Rapport sur l inexistence, la nullit et l annulation des actes juridiques en droit constitutionnel et administratif italien, p. 793 y ss.; de los trabajos sobre la nulidad en el derecho civil, en el mismo libro, cabe destacar renard, Claude y vIeuJean, E., Rapport sur la nullit , l inexistence et l annulabilit en droit civil belge, p. 521 y ss. Comparar, en nuestro derecho, las construcciones que realizan Barra, ComadIra, HutCHInSon, maIral, etc., en sus respectivas obras que hemos recordado a lo largo de este aCto admInIStratIvo XI-2es la nulidad o anulabilidad, sino la efectiva supresi n o no del acto bajo tales o cuales condiciones; la noci n de nulidad o anulabilidad no hace sino reunir en un concepto unitario todas esas condiciones y caracter sticas que seg n los casos deber adoptar la efectiva supresi n del 2.

6 Qu debe explicar un sistema de las nulidadesEl proceso de investigaci n que nos llevar al concepto y enunciaci n de las nulidades del acto administrativo, debe pues partir de algunos supuestos que corresponde analizar previamente: Cu les son las consecuencias jur dicas con-cretas que determinados hechos deben acarrear seg n el orden jur dico. Luego, la teor a de las nulidades estudia las consecuencias o sanciones que corresponden al acto administrativo antijur dico. Una vez elaborado ese punto de partida, debe tratarse de hallar los principales tipos y peculiaridades que se dan en las consecuencias jur dicas; y en base a los mismos se estudiar y reunir las conse-cuencias jur dicas de un tenor similar, bajo un concepto com n: Si encontr ramos que todas las consecuencias jur dicas son similares, entonces el concepto ser a uno solo; si hall ramos una enorme multiplicidad, tantos ser an los diferentes tipos de invalidez. Desde luego, la apreciaci n y elecci n de cu les son las principales consecuen-cias jur dicas a considerarse va a determinar la noci n o nociones de invalidez.

7 Si uno toma tan s lo una de las consecuencias jur dicas (verbigracia, que el acto sea susceptible de verse privado de sus efectos jur dicos), la noci n de invalidez ser demasiado amplia y con ello in til para explicar suficientemente c mo son las consecuencias de que se trata; si a la inversa uno toma demasiadas pecu-liaridades existentes en las consecuencias jur dicas, las distintas especies de invalidez que se ofrecer n constituir n un conjunto demasiado complejo para ser realmente pr ctico y utilizable. La soluci n, pues, est en hallar el t rmino medio, tomar el mayor n mero posible de consecuencias jur dicas fundamentales y dejar de lado las accesorias. Una vez reunidas las que son fundamentales, deben buscarse sus puntos de conexi n y reunirlas entonces en grupos, de forma tal que se pueda decir que el grupo A de consecuencias jur dicas se da siempre en forma conjunta y as el grupo B, etc.; y que cada uno de ellos responde a un distinto tipo de hechos que afectan al acto administrativo.

8 A ellos, entonces, llamaremos nulidad, anulabilidad, etc.; a su vez, es de se alar que la denominaci n que se adopte carece de toda tras-cendencia, pues ha de ser simplemente un punto de referencia conceptual entre los hechos y las consecuencias a que los mismos dan lugar. 2 Ocurre pues con el concepto de nulidad lo mismo que con cualquier otro t rmino jur dico: como dice roSS, alf, T -T , Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1961, p. 32, propiedad, cr dito y otras palabras, cuando son usadas en el lenguaje jur dico, tienen la misma funci n que la palabra t -t ; son palabras sin significado, sin referencia sem ntica y s lo sirven un prop sito como una t cnica de presentaci n. SIStemaS de nulIdadeS del aCto admInIStratIvoXI-33. Debe analizarse el r gimen, no las denominacionesPor un criterio de claridad o comodidad, podr n adoptarse las denominaciones usuales en este tipo de cuestiones (inexistencia, nulidad, anulabilidad), tratando de adoptar los nombres que por su uso anterior en otras disciplinas presentan ya una familiaridad y una identificaci n gen rica con el grupo de consecuencias jur dicas de que se trata; pero es necesario advertir que no debe darse a esos t r-minos y significados familiares rigor dogm tico alguno; no debe partirse, por lo tanto, de casilleros en los cuales habr forzosamente que encajar el de los actos administrativos, ni de principios doctrinarios a priori que puedan incidir en la apreciaci n objetiva de dichas circunstancias y desvirtuarlas.

9 Se tratar de ver qu consecuencias se aplican a ciertos actos, pues esto es lo principal y no discutir sobre la denominaci n que luego podr asign rseles. II. Inaplicabilidad literal de las nulidades del C digo Civil 4. Diferencias generales entre el sistema de las nulidades civiles y el sistema de las nulidades administrativas3 Antes de entrar al an lisis pormenorizado de c mo funcionan las nulidades ab-solutas y relativas y los actos nulos y anulables del derecho civil en comparaci n con el derecho administrativo, es conveniente se alar las diferencias generales entre ambos sistemas de nulidades: En el derecho civil la nulidad suele concebirse como una sanci n por la ausencia o la alteraci n de un elemento constitutivo del acto; en cambio en el derecho administrativo la nulidad deriva de la imposibilidad del acto de inte-grarse en un ordenamiento jur dico dado, de su violaci n objetiva de principios jur dicos, antes que de un elemento suyo viciado o Esto es as porque en el derecho privado el nfasis sobre la voluntad de las partes (art.)

10 1197 del C digo Civil) contribuye a presentar cada acto como definiendo su propio or-den jur dico 5 y por ello, si bien existen tambi n nulidades por infracciones al orden p blico, las principales son aquellas que emanan de una imperfecci n de los mismos elementos que constituyen el En cambio, las nulidades administrativas no dependen de cu l elemento del acto est viciado, sino de la importancia de la infracci n al orden jur 3 En sentido similar SaBorIo valverde, rodolfo, Eficacia e invalidez del acto administrativo, San Jos , SEINJUSA, 1994, 2 BoulouIS, op. cit., p. 773; GIannInI, op. cit., p. 760. Si bien la Corte en el caso Los Lagos, Fallos, 190: 142, 151, dijo que tambi n las nulidades administrativas se consideran en relaci n a los elemen-tos del acto, pensamos que esa afirmaci n no concuerda con el criterio que el tribunal realmente utiliza para valorar los vicios, lo que se evidencia en Pustelnik, 293: BoulouIS, op. loc. BoulouIS, op. loc. Conf. SaBorIo valverde, op.