IL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELL ... - …

1 IL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELL AMMINISTRAZIONE NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE a cura di L. Iannuccilli e A. de Tura NOTA INTRODUTTIVA Al PRINCIPIO di buon ANDAMENTO dell amministrazione vero cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale 1 la giurisprudenza costituzionale2 riconosce il valore di parametro di legittimit delle scelte discrezionali effettuate dal legislatore nella organizzazione degli apparati e dell attivit amministrativa. Il ruolo parametrico del PRINCIPIO di buon ANDAMENTO nello scrutinio di costituzionalit sconta, peraltro, due ragioni di almeno potenziale latenza . Per un verso, infatti, la verifica di rispondenza al buon ANDAMENTO si risolve in controllo della non arbitrariet e non (manifesta) irragionevolezza delle leggi rispetto al fine stabilito dall art.

2 97, primo comma, , cos perdendo specificit e assimilandosi al giudizio di ragionevolezza. Per altro verso, lo stretto collegamento del buon ANDAMENTO con gli altri principi posti dall art. 97 Cost. fa s che la violazione dell uno finisca sovente (anche se non necessariamente) per concorrere e confondersi con la violazione degli altri. Ci vale certamente per il PRINCIPIO di predeterminazione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilit dei funzionari (art. 97, secondo comma), dal cui collegamento con i principi di imparzialit e di buon ANDAMENTO il Giudice delle leggi ha desunto il contenuto precettivo dell art. 97, escludendo la possibilit di istituire uffici a cui si assegni un proprio personale, ma [che] invece manchino di un proprio ordinamento, o di cui non siano specificate le attribuzioni 4.

3 E vale, normalmente, anche per i principi di legalit e di imparzialit , con i quali quello di buon ANDAMENTO risulta unito quasi in endiadi 5, pur se talvolta imparzialit e buon ANDAMENTO possano orientare in direzioni opposte. Vale, infine, per il rapporto strumentale che come si dir pi avanti collega la regola del concorso pubblico al PRINCIPIO di buon ANDAMENTO . In ogni caso, la verifica del rispetto del buon ANDAMENTO si traduce in uno strict control solo rispetto alle leggi provvedimento o di sanatoria6 ed a quelle che derogano alla regola del concorso pubblico7. La valenza specifica del buon ANDAMENTO quale parametro emerge, tuttavia, nella fornulazione di canoni di valutazione non genericamente riducibili alla ragionevolezza. Tali, ad esempio, la necessit di valutare l impatto delle scelta legislative sul buon ANDAMENTO della complessivamente intesa, e non rispetto a singole componenti di essa, isolatamente considerate8; l esclusione di valutazioni sulla qualit del rendimento del lavoro astrattamente imputabile a particolari categorie di dipendenti9; la inconfigurabilit dell esigenza di non demotivare il pubblico 1 Sentenza n.

4 123 del 1968. 2 Con l iniziale eccezione delle sentenze n. 9 e n. 47 del 1959. 3 Cos , per prima, sentenza n. 8 del 1967; e, fra le tante, sentenze n. 224 del 1987, n. 331 del 1988, n. 1130 del 1988, n. 21 del 1989, n. 40 del 1998, n. 141 del 1999, n. 243 del 2005. 4 Sentenza n. 14 del 1962. 5 Sentenza n. 333 del 1993. 6 Sentenze n. 306 del 1995, n. 1 e n. 205 del 1996, n. 153 del 1997, n. 14 del 1999. 7 Sentenza n. 363 del 2006. 8 Sentenza n. 183 del 2008. 9 Sentenza n. 238 del 1988. dipendente come limite alle scelte organizzative del legislatore10; la non evocabilit del PRINCIPIO di buon ANDAMENTO per il conseguimento di miglioramenti di trattamento retributivo11; la non inerenza al PRINCIPIO di buon ANDAMENTO della tutela delle posizioni acquisite12. Al limitato peso parametrico specifico del PRINCIPIO di buon ANDAMENTO fa da contraltare un ambito di applicazione quanto mai vasto, dal quale rimangono esclusi solo l iter procedimentale legislativo13, l esercizio della funzione giurisdizionale (di cui si dir tra breve) e il calcolo degli indennizzi espropriativi14.

5 Per il resto, si pu dire che non vi sia settore di attivit pubblica che resti immune alle esigenze del buon ANDAMENTO . La sua operativit si estende oltre l amministrazione in senso stretto15, riguarda il complessivo funzionamento della , e non solo la fase organizzativa iniziale16, attiene non solo alla organizzazione degli apparati e all articolazione delle competenze, ma anche alla disciplina dei poteri amministrativi e dei relativi procedimenti17, tanto pi che ineludibile il collegamento tra organizzazione e diritti18. Al PRINCIPIO di buon ANDAMENTO deve essere conformate la disciplina del pubblico impiego ( in quanto possa influire sull ANDAMENTO dell amministrazione )19, anche dopo la contrattualizzazione del rapporto20; quella del trattamento pensionistico21, l ordinamento dei corpi militari dello Stato22, la disciplina tributaria23, e persino l esercizio della professione notarile24.

6 La riferibilit del buon ANDAMENTO all attivit amministrativa, oltre che all organizzazione degli apparati, non assoluta, trovando una rimarchevole deroga nel settore dell amministrazione della giustizia, rispetto alla quale la valenza del PRINCIPIO circoscritta all ordinamento degli uffici giudiziari e non riguarda l esercizio della funzione giurisdizionale. Eccezioni rilevanti a tale limitazione sembrano, peraltro, desumibili dalla pronuncia che ha ritenuto contrario al buon ANDAMENTO l obbligo di redazione di sommario processo verbale, con indicazione dell unanimit o dissenso, per le decisioni degli organi giudicanti collegiali25; e da quella sulla determinazione delle prestazioni essenziali nelle ipotesi di astensione collettiva degli avvocati dalle udienze26. Oltre che con gli altri principi presenti nell art.

7 97, il buon ANDAMENTO presenta ambiti di sovrapposizione e concorrenza con valori costituzionali diversi, con i quali deve essere necessariamente bilanciato. Importanza particolare assume il bilanciamento con il diritto al lavoro e con gli interessi occupazionali (della cui salvaguardia la macchina amministrativa stata, in passato, strumento), a fronte dei quali il buon ANDAMENTO si traduce nel PRINCIPIO di non- 10 Sentenze n. 335 del 1992 e n. 192 del 2008. 11 Per tutte, sentenza n. 273 del 1997, ordinanze n. 262 del 2002 e n. 216 del 2005. 12 Sentenze n. 56 del 1989 e n. 63 del 1998. 13 Sentenze n. 241 del 2008 e n. 372 del 2008. 14 Sentenza n. 300 del 2000. 15 Sentenze n. 44 del 1977 e n. 86 del 1982. 16 Sentenze n. 22 del 1966, n. 51 del 1980, n. 40 del 1998.

8 17 Sentenza n. 40 e n. 135 del 1998, n. 300 del 2000. 18 Come avverte la sentenza n. 383 del 1998: Organizzazione e diritti sono aspetti speculari della stessa materia, l una e gli altri implicandosi e condizionandosi reciprocamente. Non c organizzazione che, direttamente o almeno indirettamente, non sia finalizzata a diritti, cos come non c diritto a prestazione che non condizioni l organizzazione . 19 Sentenze n. 124 del 1968, n. 68 del 1980, n. 52 del 1981, n. 205 del 1996, n. 59, n. 153 e n. 191 del 1997. 20 Sentenze n. 82 del 2003, n. 367 del 2006 e n. 146 del 2008. 21 Sentenza n. 124 del 1968. 22 Sentenze n. 126 del 1995, n. 363 del 1996, n. 240 del 1997, n. 375 del 2000. 23 Sentenze n. 284 del 1985, n. 229 del 1999, n. 307 del 2002, n. 356 del 2008. 24 Sentenza n. 105 del 1977. 25 Sentenza n. 18 del 1989. 26 Sentenza n.

9 171 del 1996. inversione tra interesse dell amministrazione e interesse all impiego27. Di rilievo sono anche il contemperamento del buon ANDAMENTO con la tutela dell unit familiare28, con la tutela del diritto alla salute29, con la tutela del lavoro dei disabili30, con il diritto di accesso alle cariche elettive31, con il diritto di accesso ai documenti amministrativi32, con il diritto ad accedere ai pubblici uffici33, con il PRINCIPIO del controllo contabile34. Un nesso indissolubile viene poi ravvisato dal Giudice delle leggi tra il PRINCIPIO di buon ANDAMENTO e l art. 28 della Costituzione35. Sul piano dei significati, il PRINCIPIO di buon ANDAMENTO stato, di volta in volta, identificato con la predisposizione di strutture e moduli di organizzazione volti ad assicurare un ottimale funzionalit 36; o rappresentato come obiettivo di tempestivit e efficienza o come esigenza generale di efficienza dell azione amministrativa37; o definito PRINCIPIO di efficienza 38; o inteso come economicit di gestione e contenimento dei costi dei servizi pubblici39.

10 La giurisprudenza costituzionale non offre un compiuto catalogo di contenuti specifici riconducibili al buon ANDAMENTO , ma solo indicazioni parziali, da cui possono comunque desumersi regole esplicative e corollari. Tali la necessaria connessione tra razionalizzazione organizzativa della , esigenze finanziarie di contenimento, piante organiche e verifica dei carichi di lavoro40, la razionale organizzazione e il corretto funzionamento degli uffici, la regolarit e continuit dell azione amministrativa e dei pubblici servizi al mutare degli assetti politici, le periodiche verifiche sulle prestazioni dei dirigenti41, la possibilit di imporre sacrifici al personale42, il controllo sulla gestione per la valutazione di economicit /efficienza dell attivit amministrativa43. Un sicuro e fecondo collegamento istituito dalla giurisprudenza costituzionale tra il PRINCIPIO di buon ANDAMENTO e i criteri di reclutamento del personale nelle amministrazioni, configurandosi il primo come l obbiettivo a cui la regola del concorso strumentale, e, al tempo stesso, come la misura entro cui in presenza di situazioni particolari44 o eccezionali45 il legislatore (statale o regionale) ha la possibilit di derogare alla regola stessa, sostituendo al concorso pubblico la previsione di altri idonei meccanismi o criteri di selezione.