Le pouvoir réglementaire des autorités administratives ...

1 IVD3 - 31/05/2006 - 14:34. Le pouvoir r glementaire des autorit s administratives ind pendantes en droit belge David DE ROY . R f rendaire pr s la Cour de cassation Chercheur la Facult de Droit des 1. Apparue de longue date dans le paysage institutionnel belge, l'autorit . administrative ind pendante y a longtemps fait figure d'esp ce rare. Il a fallu attendre l'impulsion donn e par le droit et les politiques communautaires pour qu'elle devienne une esp ce en voie d'apparition ; c'est d'ailleurs toujours en ces termes qu'on peut la caract riser aujourd'hui, tant le recours cette autorit administrative ind pendante et aux modes d'action qu'inspire normalement ce trait d'ind pendance reste timide. Certes, l'image de l'administration monolithique est aujourd'hui r volue, mais l'attachement l'essence politique de l'administration1 para t ind fectible et explique sans doute les r sistances auxquelles se heurte en Belgique la diffusion d'un v ritable mod le de l'autorit administrative ind pendante.

2 2. Loin de traduire quelque appr ciation sur la place discr te qu'occupe cette figure inconnue ou m connue du droit administratif belge, ces quelques consid rations superficielles t moignent de ce que l'autorit administrative ind pendante ne se pr te pas encore aujourd'hui une tude syst matique en droit belge ; un rapport national tabli dans la perspective plus large d'une analyse de droit compar ne peut donc aborder tous les aspects qu'il est propos aux rapporteurs nationaux de d crire, certaines des questions soulev es ne donnant pas lieu une pratique susceptible d' tre tudi e. En outre, le caract re tr s disparate des pratiques identifi es explique que celles qui seront voqu es, ne le seront qu' titre exclusivement exemplatif. 3. C'est au pouvoir r glementaire des autorit s administratives ind pendantes que cette contribution nationale a vocation tre consacr e.

3 L'exp rience belge en cette mati re se r v le pr cis ment assez rudimentaire et ne para t pas r v ler de tendances susceptibles d' tre soumises quelque analyse substantielle. Par ailleurs, cette dimension de l'activit des autorit s administratives ind pendantes ne peut tre abord e sans que, dans le m me lan, soient envisag es les questions relatives la notion d'autorit administrative ind pendante et aux contr les dont celle-ci fait l'objet. Le pr sent rapport s'articulera donc autour de ces trois th mes.. L'auteur tient remercier Mademoiselle Elise DEGRAVE, Assistante la Facult de Droit des , pour les r flexions partag es en cours de r daction de cette contribution. Il assume toutefois seul la responsabilit de celle-ci. 1. En tant que cette administration reste l' instrument du pouvoir ex cutif, lequel est exerc . (directement ou indirectement) par des autorit s politiques, responsables devant les assembl es l gislatives.

4 2. 1. A la recherche de l'autorit administrative ind pendante Les silences, murmures et chos 4. La Constitution belge n'identifie pas les autorit s administratives ind pendantes . au nombre des organes des pouvoirs qu'elle r git. S'expliquant sans doute par des consid rations d'ordre historique2, ce silence ne doit pas tre analys comme r v lateur d'une appr ciation sur la constitutionnalit des autorit s administratives , m me si par ailleurs la cr ation de telles autorit s et l'attribution de certaines missions ne vont pas sans susciter certaines questions relatives leur int gration harmonieuse dans le mode constitutionnel d'organisation des pouvoirs3. 5. Ignorant l'autorit administrative ind pendante, la Constitution n'en d termine a fortiori pas le statut. Celui-ci est, en r gle, fix par chaque loi4 qui institue l'autorit . concern e. Il n'existe d s lors pas de statut commun l'ensemble des entit s retenant l'attention dans le cadre de la pr sente ; tout au plus, peut-on rep rer certaines tendances communes plusieurs autorit s et r v l es par leurs l gislations organiques respectives ; il n'est cependant pas certain que ces convergences autorisent voquer l'existence et la diffusion d'un mod le belge de l'autorit administrative ind pendante ; les difficult s et incertitudes entourant les tentatives de d finition de l'autorit administrative ind pendante et d'identification des entit s susceptibles de relever de cette cat gorie d'autorit s en t moigneront.

5 6. Plus fondamentalement, on observera que la notion d'autorit administrative ind pendante se fait tr s discr te dans le droit positif belge : aucune norme ne contient de d finition et les rares r f rences souvent marginales, d'ailleurs5 ne permettent 2. Adopt e une poque o l'organisation des pouvoirs et institutions ne paraissait pas acquise l'id e d'un d cloisonnement de l'administration, la Constitution n'a pu traduire l'am nagement des pouvoirs qu'impliquait cette id e et n'a pas t adapt e en ce sens, depuis lors. Cf., cependant, les perspectives que trace la derni re d claration de r vision du titre III de la Constitution, tendant une certaine reconnaissance de la d centralisation fonctionnelle, comme mode d'action des pouvoirs publics, auquel contribue, dans une certaine mesure l'autorit administrative ind pendante (X. DELGRANGE et L. DETROUX, Les limites constitutionnelles la privatisation , Les partenariats public-priv ( ) : un d fi our le droit des services publics, Bruxelles, 2004, (Biblioth que de droit administratif, n 4).)

6 3. Cf. not. X. DELGRANGE, L. DETROUX, H. DUMONT, La r gulation en droit public , Elaborer la loi aujourd'hui,mission impossible?, actes du colloque organis par le la maison des parlementaires le 22 octobre 1998, sous la dir. de B. JADOT et F. OST, Bruxelles, 1999, et suiv. (Publications des Facult s universitaires Saint-Louis). 4. D cret ou ordonnance pour les autorit s institu es au niveau des entit s f d r es (Communaut s ou R gions). 5. Si l'on excepte le Conseil sup rieur de l'audiovisuel de la Communaut fran aise qualifi d'autorit . administrative ind pendante par son d cret organique du 27 f vrier 2003, la r f rence cette qualit est plus g n ralement repouss e en marge du texte normatif ou r glementaire, dans l' Expos des motifs ou le Rapport au Roi : Cf. le Rapport au Roi pr c. l'arr t royal du 25 mars 2003 portant ex cution de l'article 45, 2, de la loi du 2 ao t 2002 relative la surveillance du secteur financier et aux services financiers ( , 31 mars 2003) ( propos de la Commission bancaire, financi re et des assurances); Rapport au Roi pr c.

7 L'arr t royal du 10 juin 1996 relatif la cr ation et l'organisation d'EASDAQ ( , 2 juillet 1996) ( propos de l'autorit de march cr e au sein du march . IVD3 - 31/05/2006 - 2:34 PM. 3. pas d'ancrer une approche conceptuelle satisfaisante. A quelques exceptions pr s6, la jurisprudence est vainement sollicit e. La l gisprudence 7 de la section de l gislation du Conseil d'Etat contient certes quelques discr tes r f rences8, mais c'est surtout d'analyses doctrinales que ressort l'usage de la notion9. Quelle que soit l'interpr tation dont ces silences (ou, tout le moins, murmures). peuvent faire l'objet10, on retiendra qu'ils compromettent tout essai de d finition de la notion d'autorit administrative ind pendante, induite par un recensement des occurrences de l'expression et par une description des esp ces ainsi identifi es11. D s lors que f t-ce pour les seuls besoins de cette tude, dont le cadre doit n cessairement tre trac il se con oit difficilement de faire, sans plus, l' conomie de toute d finition de l'objet de notre propos, nous tenterons d'appr hender la notion d'autorit administrative ind pendante la faveur de trois approches distinctes ( , et ), dont la convergence permettra de proposer une d finition ( ).)

8 L'agence europ enne de r gulation 7. Les difficult s qui viennent d' tre voqu es conduisent naturellement implorer le secours d'autres syst mes nationaux ou supra-nationaux ; cet gard, l'attention est attir e par une d finition de l' agence europ enne de r gulation que propose la Commission europ enne et dont on pourrait fort bien s'accommoder : la notion d signe les agences charg es de participer de mani re active l'exercice de la fonction ex cutive, en posant des actes qui contribuent la r gulation d'un secteur d termin 12. EASDAQ; M. DUPLAT et A. VERHOEVEN, Le march EASDAQ. Un march nouveau pour les capitaux risque , , 1998, et suiv.). 6. , Arr t n du 29 janvier 1993 ( propos de la Commission d'agr ation des services m dicaux du travail) ; arr t n du 2 d cembre 1999 (cit dans , 2000, ) ( propos du Commissaire g n ral aux r fugi s et apatrides). arr ts n du 24 mars 2005 et n du 18.

9 Avril 2005 ( propos du Conseil sup rieur de l'audiovisuel); Cass., 14 mars 2001, Pas., 2001, n 133, , avec les concl. Av. G n. J. SPREUTELS (qui qualifie explicitement le Commissaire g n ral aux r fugi s et apatrides d'autorit administrative ind pendante); Civ. Bruxelles (r f.), 3 octobre 2002 ( . propos du Conseil sup rieur de l'audiovisuel de la Communaut fran aise). 7. Pour user ici d'un n ologisme qui d signerait les enseignements dispens s par la section de l gislation du Conseil d'Etat dans le cadre et l'occasion de l'exercice de la fonction consultative qu'elle est amen e exercer (sur ce n ologisme et les incertitudes terminologiques qui l'entourent, cf. P. POPELIER, De openbaarheid van de legisprudentie van de Raad van State , , 1997, 228, sp c. note 1). 8. Cf. not. les r f rences cit es par X. DELGRANGE, L. DETROUX, H. DUMONT, , 9. Cf. not. les tudes maintes fois cit es au long de cette contribution, de X.

10 DELGRANGE, L. DETROUX. et H. DUMONT, FR. JONGEN, M. LEROY, Y. POULLET ET A. VAGMAN. 10. On se demandera finalement si l'identification d'une cat gorie bien d finie et caract ris e d'autorit s r pond un besoin autre que purement intellectuel, alors que d'autres questions ont pu susciter un int r t bien r el, telle la constitutionnalit du recours de telles autorit s dans le cadre de l'exercice des fonctions tatiques (cf., ce propos, les r flexions d'A. VAGMAN, Autorit . administrative ind pendante, amendes administratives et diffusion de sc nes de violence gratuite : r flexions autour de l'arr t TVI prononc le 5 d cembre 2001 par le Conseil d'Etat , , 2003, ). 11. Comp., pour la France, une tentative de d finition de l'autorit administrative ind pendante bas e sur les occurrences de l'expression dans la l gislation : M. COLLET, Le contr le juridictionnel des actes des autorit s administratives ind pendantes, Paris, 2003, et suiv.