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1 1 Les tudes du Conseil d tat Les tablissements publics Etude adopt e par l assembl e g n rale pl ni re le 15 octobre 2009 Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 2 Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 3 Sommaire LISTE DES ABREVIATIONS ET DES 5 7 PREMIERE PARTIE : SOUMIS A DES INTERROGATIONS NOUVELLES, LE REGIME DE L ETABLISSEMENT PUBLIC N EST PAS POUR AUTANT REMIS EN 9 1. MALGRE LES AVANTAGES INHERENTS A LA FORMULE, LA THESE D UNE CRISE DE L ETABLISSEMENT PUBLIC S EST NOURRIE DES EVOLUTIONS RECENTES DE L ENVIRONNEMENT JURIDIQUE ET 9 Technique d organisation de l action publique, la formule de l tablissement public pr sente de nombreux atouts qui expliquent son succ 9 Une notion aux origines juridiques 9 Un ensemble d avantages et de suj tions sp 10 Des motifs de cr ation dont la diversit est la mesure de la souplesse de la 12 Une formule toujours pl biscit 14 Les volutions de l environnement juridique et administratif ont toutefois nourri la th se d une crise de l tablissement 15 Un mode d organisation apparemment fragilis par les nouvelles implications du droit 15 La transformation de grands EPIC en soci t s de 18 L mergence de mod les ou concepts 19 2.

2 RECENTREE SUR SA VOCATION PREMIERE, LA FORMULE DE L ETABLISSEMENT PUBLIC GARDE TOUTEFOIS SA PERTINENCE ET PEUT S ENRICHIR DE CES 23 Sur le terrain du droit de la concurrence conomique, aucune des menaces n appara t v ritablement 23 Le droit de la concurrence ne remet pas en cause l existence des tablissements 23 Le droit de la commande publique ne fait pas obstacle la personnalisation d un service sous la forme d un tablissement 25 La formule de l tablissement public garde tout son int r 27 L atout de la personnalit 27 Une formule bien adapt e aux modes actuels d intervention des personnes 29 Un cadre de gestion en phase avec les exigences de la 29 DEUXIEME PARTIE : LA PERENNITE DE LA FORMULE DE L ETABLISSEMENT PUBLIC APPELLE CEPENDANT UNE CLARIFICATION DE SES REGLES DE 31 1.

3 LA REPARTITION DES COMPETENCES EN MATIERE DE CREATION D ETABLISSEMENTS publics MERITERAIT D ETRE 31 A partir de la Constitution, c est la jurisprudence qui est venue expliciter les r gles de partage entre comp tences l gislative et r 31 Chacun des deux crit res pourrait tre clarifi et simplifi .. 34 Le crit re de l exercice de l activit sous une m me tutelle 34 Le crit re de la sp cialit analogue sur la voie de la simplification ?.. 34 Une telle clarification doit s accompagner d un assouplissement concernant les r gles 37 Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 4 2. L EXISTENCE DE CATEGORIES D ETABLISSEMENTS publics INCARNEES AU NIVEAU LEGISLATIF PAR UN CHEF DE FILE EST, SUR LE LONG TERME, UN FACTEUR DE RIGIDITE, VOIRE D INSECURITE 40 Les cas de disparition d un tablissement chef de 41 Les interrogations soulev es par les cas d empi tement entre pouvoir l gislatif et pouvoir r 42 3.

4 LES VOIES POSSIBLES D 43 Il n y a pas lieu d abroger ou de modifier l alin a de l article 34 concernant les tablissements 43 L adoption d une loi organique ne para t pas 46 Une loi portant fixation d un cadre relatif aux tablissements publics constituerait la meilleure 46 A d faut, tout devrait tre mis en uvre pour renforcer la s curit juridique du syst 47 TROISIEME PARTIE : L ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS publics PEUVENT EGALEMENT FAIRE L OBJET D AMENAGEMENTS VISANT A LEUR CONFERER PLUS DE 49 1. LA SECURITE JURIDIQUE ENTOURANT LA QUALIFICATION D UN ETABLISSEMENT COMME ADMINISTRATIF OU INDUSTRIEL ET COMMERCIAL MERITERAIT D ETRE 49 2. LES MOYENS D ACTION DES ETABLISSEMENTS publics MERITERAIENT D ETRE MIEUX 51 Le mode de financement des tablissements : pour une autonomie et une transparence 51 Pour rester acceptable, la complexit des statuts du personnel des tablissements doit tre justifi 53 En principe soumis au r gime de droit commun des contrats sign s par des personnes publiques, les tablissements publics seraient parmi les premiers b n ficiaires des volutions de 54 L organisation territoriale des tablissements publics : un quilibre qui reste 55 3.

5 LES RELATIONS DES ETABLISSEMENTS publics AVEC LEURS TUTELLES DOIVENT FAIRE L OBJET D UNE REFLEXION D ENSEMBLE ET CONNAITRE DES 56 Les tablissements publics de l tat sont aujourd hui soumis des contr les 56 Le constat largement partag est celui d un manque de coh rence et d efficacit des contr les exerc s sur les tablissements 58 Pour r affirmer la l gitimit de la tutelle, il faut renforcer son efficacit .. 59 61 TABLEAU DE SYNTHESE DES PRINCIPALES 63 65 Annexe 1 : Lettre de mission du Premier ministre du 17 f vrier 67 Annexe 2 : composition du groupe de 69 Annexe 3 : liste des personnes auditionn es (par ordre alphab tique).. 71 Annexe 4 : 73 Annexe 5 : Inventaire des tablissements 75 Annexe 6.

6 Extraits du guide de l gistique relatifs aux tablissements 89 Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 5 Liste des abr viations et des acronymes AAI Autorit administrative ind pendante ACAM Autorit de contr le des assurances et des mutuelles Acs Agence nationale pour la coh sion sociale et l galit des chances ADP A roports de Paris AFLD Agence fran aise de lutte contre le dopage AJDA Actualit juridique Droit administratif AMF Autorit des march s financiers ANACT Agence nationale pour l am lioration des conditions de travail ANAEM Agence nationale de l Accueil des trangers et des migrations ANAH Agence nationale de l habitat ANFR Agence nationale des fr quences ANPE Agence nationale pour l emploi ANRU Agence nationale pour la r novation urbaine APE Agence des participations de l Etat API Autorit publique ind pendante ARH Agence r gionale d hospitalisation Cass.

7 Cour de cassation CC Conseil constitutionnel CE Conseil d Etat CAS Compte d affectation sp ciale CGPPP Code g n ral de la propri t des personnes publiques CJCE Cour de justice des Communaut s europ ennes CNC Centre national de la cin matographie CNDS Centre national pour le d veloppement du sport CNRS Centre national de la recherche scientifique DGDDI Direction g n rale des douanes et des droits indirects EDCE tudes et documents du Conseil d Etat EDF lectricit de France ENA cole nationale d administration EPA Etablissement public administratif Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 6 EPCC Etablissement public de coop ration culturelle EPCI Etablissement public de coop ration intercommunale EPIC Etablissement public industriel et commercial EPLE Etablissement public local d enseignement EPST tablissement public caract re scientifique et technique EPSCP

8 Tablissement public caract re scientifique, culturel et professionnel ETPT Equivalent temps plein travaill GIS Groupement d int r t scientifique GIP Groupement d int r t public IGF Inspection g n rale des finances LNE Laboratoire national de m trologie et d essais LOLF Loi organique relative aux lois de finances ONI Office national de l immigration PLF Projet de loi de finances RFDA Revue fran aise de droit administratif RJEP Revue juridique de l conomie publique SCN Service comp tence nationale SPIC Service public industriel et commercial TC Tribunal des conflits TCE Trait instituant la Communaut europ enne TPICE Tribunal de premi

9 Re instance des Communaut s europ ennes UGAP Union g n rale des groupements d achats publics URSSAF Union de recouvrement des cotisations de s curit sociale et d allocations familiales Conseil d Etat Rapport d tude sur les tablissements publics 7 Introduction Cette tude est la troisi me que le Conseil d Etat consacre l tablissement public. Des deux premi res, qui datent de 1971 et 1987, nombre des observations, diagnostics et propositions formul s gardent aujourd hui toute leur pertinence. Les interrogations des acteurs publics , que ce soit lorsque s chafaude le projet de cr ation d un nouvel tablissement public, ou bien par la suite, au gr du fonctionnement de cette nouvelle structure, de son volution, de sa transformation, voire lors de sa suppression, sont, sinon semblables, du moins en partie analogues ce qu elles taient il y a quelques d cennies.

10 Le succ s de ce mode d organisation de l action publique ne s est d ailleurs pas d menti : ni la multiplication des groupements d int r t public, ni la multiplication des autorit s administratives ind pendantes (AAI) n ont tari le flot des cr ations d tablissements publics . Pour autant, les bouleversements qu a connus l environnement juridique et administratif des tablissements publics justifient que l on se penche de nouveau sur la formule. Le foisonnement des tablissements publics dans des domaines toujours plus vari s, son recul, au contraire, dans certains autres, l abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d Etat, dans ses formations consultatives comme contentieuses, l volution, enfin, du droit de la concurrence et du droit de la commande publique, notamment sous l influence du droit communautaire ont, chacun, contribu dessiner les contours d une profonde transformation, qui affecte en retour la formule ou le mod le de l tablissement public.