Performance, efficacité, efficience : les critères d ...

1 299 d cembre 2012cahier de recherche N 299 - performance , efficacit , efficience : les crit res d valuation des Politiques sociales sont-ils Pertinents ? performance , efficacit , efficience : les crit res d valuation des Politiques sociales sont-ils Pertinents ?Virginie GaLdeMarL opold GiLLeSMarie-Odile SiMON2 Sommaire Synth se .. 4 Introduction .. 7 PREMIERE PARTIE : EMERGENCE DU CONCEPT DE performance DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES ET CONSEQUENCES SUR L USAGE DES INDICATEURS .. 9 I. D finition et mesure de la performance dans le secteur public .. 9 Qu est-ce que la performance dans le secteur public ? .. 9 Qu est-ce qu un bon indicateur de mesure de performance ?.. 13 Les qualit s d un bon indicateur de politique sociale .. 13 Une interpr tation difficile .. 15 Disposer du temps n cessaire l observation.

2 16 II. A quand remonte la notion de performance dans le secteur public fran ais ? .. 18 Trois tapes symboliques .. 18 En 1946, cr ation du Comit central d'Enqu te sur le co t et le rendement des services publics.. 18 En 1968, lancement de la Rationalisation des Choix Budg taires (RCB).. 18 En 2001, vote de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF).. 20 Une volution similaire dans de nombreux pays .. 20 III. La LOLF : une nouvelle conception de la construction du budget de l Etat, tourn e vers les r sultats .. 21 Les finalit s de la 21 Des objectifs strat giques aux indicateurs de performance .. 22 Une n cessit : accompagner l Administration vers la performance .. 24 IV. Le p rim tre de la LOLF trop restreint .. 25 Une r forme qui inclut les op.

3 26 ..les organismes de s curit .. 27 ..mais pas les collectivit s 28 V. LOLF : un choix d indicateurs qui pose parfois question .. 30 Un probl me d h t rog n it des indicateurs .. 31 Une inad quation entre objectifs et indicateurs .. 31 Une liste d indicateurs retenus qui peut para tre incompl te .. 31 Certains indicateurs retenus sont difficiles interpr ter .. 31 Un objectif de publication annuelle parfois inadapt aux d lais de production .. 32 Une fiabilit variable des indicateurs .. 32 Un comit en charge d auditer les indicateurs .. 33 VI. La LOLF : pour les gestionnaires, un dispositif de suivi parmi d autres .. 35 DEUXIEME PARTIE : l exemple des Structures d Insertion par l Activit Economique (SIAE) .. 37 I. De nouvelles r gles de conventionnement du secteur qui privil gient le retour l emploi.

4 39 Une cadre qui semblait n cessaire .. 40 3 Des indicateurs de performance incomplets, qui manquent de souplesse et de fiabilit .. 42 L indicateur de retour l emploi ne permet pas d valuer l ensemble des actions des SIAE .. 42 La cible atteindre pose question .. 45 La fiabilit de l indicateur n est pas satisfaisante, m me si elle s am liore .. 47 Les craintes sur la s lection des publics l entr e des SIAE difficiles v rifier .. 49 II. Quels indicateurs compl mentaires au taux de retour l emploi ?.. 50 Une description de l offre disponible en termes de taux d quipement .. 51 La description des modalit s de l accompagnement .. 52 La description des publics accueillis .. 52 La mesure de l impact .. 53 L impact sur le devenir des b n ficiaires .. 53 L impact conomique des SIAE sur les territoires.

5 54 TROISIEME PARTIE : l exemple dU REVENu DE SOLIDARITE ACTIVE (RSA) .. 56 I. L approche valuative du point de vue de l Etat : des indicateurs non contextualis s et difficiles interpr ter .. 58 La LOLF, des indicateurs 58 Le Comit National d Evaluation ou comment approcher la complexit d une politique d centralis e .. 60 Mesurer l effet du RSA sur la pauvret : des indicateurs qui rendent compte des volutions du revenu mais qui ne permettent pas d appr hender les effets du dispositif sur l intensit de la pauvret .. 60 L impact du RSA sur le retour l emploi : des indicateurs qui ne permettent pas r ellement d appr cier les effets attendus .. 62 II. Au niveau d partemental : des logiques institutionnelles associ es des objectifs de moyens.

6 64 Des indicateurs de pilotage en qu te de pertinence et de fiabilit ; le reflet d un dispositif complexe appr hender .. 64 Des indicateurs au service d une rationalit instrumentale .. 65 Des indicateurs de pilotage et d efficience .. 65 Des indicateurs de mesure de l insertion des usagers, au regard des objectifs nationaux : .. 66 Production d indicateurs et chelons de r f rence .. 68 III. Au niveau local : la performance du point de vue des professionnels en relation avec les b n ficiaires du RSA .. 69 Les indicateurs d valuation des pratiques professionnelles du social : l influence des d marches qualit dans le secteur social .. 70 Des indicateurs qualitatifs fond s sur la praxis .. 71 Des indicateurs n cessairement imparfaits.

7 75 Conclusion .. 77 Bibliographie .. 79 Table des figures .. 80 4 SYNTHESE En France, la recherche de la performance dans le secteur public, entendue comme l optimisation des services rendus aux citoyens, a connu diff rentes tapes depuis l apr s-guerre, la plus r cente tant la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF), vot e en 2001 et mis en uvre partir de 2006. Avec cette r forme budg taire, l Administration est pass e d une logique de moyens une logique de r sultats, tape essentielle de l am lioration de la performance selon la th orie du Nouveau Management Public (NMP). En instituant une d clinaison syst matique des objectifs strat giques en indicateurs, la LOLF a entrain la multiplication de ces indicateurs : pr s de 900 pour caract riser le budget g n ral, plus de 1000 en associant les budgets annexes.

8 Ces indicateurs mesurent trois aspects de la performance : l efficacit pour le citoyen, la qualit pour l usager et l efficience pour le contribuable. Sur le plan culturel comme sur le plan technique, un tel changement n cessite un accompagnement de l ensemble des acteurs impliqu s pour produire les effets escompt s en termes d valuation de la performance . Les premi res ann es de fonctionnement ont fait appara tre deux principales limites l exercice de la LOLF. La premi re est li e son champ d application, trop restreint. Si la LOLF s applique aux op rateurs de l Etat et aux organismes de s curit sociale depuis la refonte du PLFSS (vot e en 2005, mise en application en 2008), elle ne concerne pas les collectivit s locales. La deuxi me limite de la LOLF est li e aux indicateurs en eux-m mes, qui peuvent poser des probl mes d h t rog n it , d inad quation aux objectifs poursuivis, de difficult s d interpr tation, de p riodicit ou encore de fiabilit.

9 A la fois pour conna tre et pallier ces limites, le Comit interminist riel d'audit des programmes (CIAP) r alise depuis 2009 des audits sur les diff rents programmes et missions de la LOLF. Il en ressort que si la qualit des indicateurs s am liore progressivement, les possibilit s d interpr tation restent insuffisantes. Les gestionnaires des dispositifs financ s par l Etat sont la source de nombreuses informations qui alimentent les indicateurs de performance . Ils sont souvent d munis face la recrudescence des demandes d informations chiffr es, d autant qu ils ne sont pas toujours convaincus de la pertinence des indicateurs demand s et qu ils n en voient pas forc ment l int r t au niveau local. Or l adh sion des gestionnaires la d marche de performance est indispensable pour qu elle joue pleinement son r le.

10 Dans cette logique de performance , la question peut se poser de savoir si cette approche peut s en tenir uniquement des indicateurs permettant d appr hender l atteinte des objectifs, sans inclure des indicateurs visant valuer les moyens effectifs mis en uvre pour produire les effets escompt s. 5 Les deux exemples d velopp s dans ce cahier de recherche illustrent bien ces enjeux. Dans le secteur de l Insertion par l Activit Economique (IAE) comme dans l insertion des b n ficiaires du Revenu de Solidarit Active (RSA), les financeurs et les gestionnaires s appuient sur de nombreuses donn es chiffr es pour piloter le dispositif. Mais les approches sont diff rentes: le secteur de l IAE est engag dans une v ritable d marche de mesure de la performance , dans le cadre de la LOLF, alors que pour le dispositif d insertion RSA, les approches valuatives suivent des logiques diff renci es chaque chelon de mise en uvre du dispositif, en fonction des objectifs vis s par les acteurs.