Verdeckte Staatsverschuldung zur Finanzierung der ...

1 1 Zielsetzung und begriffliche ZielsetzungDie vorliegende Arbeit befa t sich mit der Verschuldung des ffentlichen Sektors zurFinanzierung der deutschen Einheit au erhalb der Budgets der Gebietsk rperschaften. Ziele der Arbeit sind die Definition und Abgrenzung des Begriffs Verdeckte Staatsverschul-dung und die Erarbeitung von Beurteilungskriterien f r verschiedene Arten au erbudget -rer Verschuldung. Volumen und Motivation dieser Verschuldung sollen beschrieben und ihreWirkungen analysiert werden. Dabei gilt besondere Aufmerksamkeit der Frage, ob und in welchem Ma Verdeckte Staats-verschuldung zu einer Erh hung der Gesamtstaatsverschuldung f hrt. Abschlie end sollen die Ergebnisse diskutiert werden und Folgerungen daraus Aufbau der Arbeit und methodisches VorgehenKapitel 1 definiert den Begriff Verdeckte Staatsverschuldung im allgemeinen, grenzt ihnab und begr ndet Kriterien f r die Einstufung von Verschuldung als Verdeckte Staatsver-schuldung.

2 Im Kapitel 2 wird anhand eines mathematischen Modells ein theoretischesKonzept der besonderen konomischen Wirkung von verdeckter Staatsverschuldung 3 beschreibt die rechtlichen und konomischen Grundlagen der wird der Schwerpunkt auf die f r das Thema Verdeckte Staatsverschuldung rele-vanten Bereiche Gesetzliche Grenzen der Staatsverschuldung , Haushaltsgrunds tze und Budgetausgliederungen 4 gibt einen berblick ber die Tr ger der verdeckten Staatsverschuldung zurFinanzierung der deutschen Einheit und beurteilt sie. Kapitel 5 soll die Wirkungen vonverdeckter Staatsverschuldung zur Finanzierung der deutschen Einheit kl ren. Ich arbeitedabei mit den Mitteln einer empirischen Analyse sowie einer Wirkungsanalyse. Im Kapitel 6 werden aus den Ergebnissen Folgerungen gezogen und die Frage diskutiert,inwieweit eine Begrenzung verdeckter Staatsverschuldung notwendig und m glich ist.

3 Dasabschlie ende Kapitel 7 zieht ein Fazit und gibt einen Ausblick auf k nftige der Arbeit sind die konomischen Wirkungen der verdeckten Staatsverschul-dung. Ihre juristische Beurteilung ist nicht Ziel dieser Definition des Begriffs Verdeckte Staatsverschuldung Konzept der verdeckten StaatsverschuldungVerdeckte Staatsverschuldung wird hier als eine eine Kreditaufnahme definiert, die voneinem staatlichen Haushalt veranla t und diesem wirtschaftlich zuzurechnen ist, aber nichtin diesem Haushalt ausgewiesen Gesamtverschuldung des Staates ergibt sich als die Summe aus offener und Konzept der verdeckten Staatsverschuldung leitet sich aus dem normativen Ansatzdes Einheitsbudgets her. Verdeckte Staatsverschuldung entsteht in der Regel durch Budgetausgliederung. Eine Bud-getausgliederung kann zum Tr ger verdeckter Staatsverschuldung werden, wenn sie zwarformal selbst ndig ist, wirtschaftlich aber vollst ndig oder weitgehend von den Zuweisun-gen des ausgliedernden Haushaltes abh ngig ist.

4 Diese Abh ngigkeit ist immer dann ge-geben, wenn die Ausgliederung ber keine oder nur geringe eigene Einnahmen verf gt. Juristischer und konomischer Schuldner fallen in dieser Situation auseinander. Juristischist der Schuldner die Budgetausgliederung, konomisch dagegen ist es der sich die Budgetausgliederung, werden Zins und Tilgung hierf r vom ausglie-dernden Haushalt getragen. In den Haushalten der Gebietsk rperschaften werden wegen derformalen Selbst ndigkeit der Ausgliederung lediglich Zusch sse oder Abf hrungen derAusgliederungen ausgewiesen (Nettobudgetierung). Die Finanzierung ber Kredite f hrterst in sp teren Jahren als Schuldendienst zu einer Erh hung der Zusch sse und dann auchzu einem Sichtbarwerden im Budget. Die Verschuldung bleibt im Haushalt des Tr gers derAusgliederung beim Proze der Bildung verdeckter Staatsverschuldung kann es auch zu einer ver-deckten Schuldentilgung kommen.

5 Verdeckte Schuldentilung liegt dann vor, wenn durchZuweisungen aus dem ausgliedernden Tr gerhaushalt Verschuldung bei der Budgetaus-gliederung getilgt wird und diese Zuweisungen im Haushalt des Tr gerhaushaltes nicht alsSchuldentilgung ausgewiesen , Das Budget, Zweiter Band, T bingen 1951, S 371 Die unsichtbare staatliche Verschuldung hateigentlich im Hilfsfiskalismus ihren Ausgangspunkt. Grunds tzlich bedeutet die Einstufung als Verdeckte Staatsverschuldung keine ist lediglich als Zurechnung zur Verschuldung des ffentlichen Sektors zu Zurechnung bedeutet nicht, da die Budgetausgliederung als solche negativ zubeurteilen ist. Verdeckte Staatsverschuldung kann auch durch funktional begr ndete Aus-gliederungen Abgrenzung des Begriffs Staatsverschuldung Die Abgrenzung des Begriffs Staatsverschuldung gegen ber anderen Formen der Zu-kunftsbelastung hat Bedeutung f r die Beurteilung von Schulden der Treuhandanstalt unddes Kreditabwicklungsfonds, da die DDR sowohl Unternehmen als auch ffentlichen K r-perschaften willk rlich Schulden zugewiesen hat.

6 Solche Schulden sind nicht unbedingtals echte Verschuldung Staatsschulden im Rahmen des Einheitsbudgets handelt es sich um origin r staatlichbedingte Verschuldung durch Aufnahme von Finanzmitteln. Nicht zur Staatsverschuldungim engeren Sinne z hlen deshalb Vorg nge, die zwar eine k nftige Belastung des Staatesbedeuten, die aber nicht gleichzeitig zu einer sofortigen Aufnahme von Finanzmittelnf z hlen F lle von Zukunftslasten wie kologische Altlasten, unterlassene Instandhal-tung der Infrastruktur oder die in der Rentenversicherung durch die demographische Ent-wicklung entstehende bei Verbindlichkeiten des Staates, die in H he und Zahlungszeitpunkt verbindlichfestgelegt sind, mu es sich nicht unbedingt um Staatsverschuldung im eigentlichen Sinnehandeln. Um echte Staatsverschuldung handelt es sich nur dann, wenn mit der Begr ndungder Verbindlichkeit tats chlich Geldmittel aufgebracht wurden.

7 Ein typisches Beispiel f r eine solche unechte Verschuldung sind die nach dem 1. Welt-krieg dem Deutschen Reich auferlegten Reparationslasten. Mit der Anerkennung der Zah-lungsverpflichtungen f r die Reparationsleistungen flossen dem Deutschen Reich keinerleiFinanzmittel zu, gleichzeitig war aber die H he der Reparationsleistungen und ihr Zeitpunktgenau vorherbestimmt. Ein Teil der Reparationsleistungen wurde sogar in Form einerAnleihe bestimmt. 1925 wurde der deutschen Industrie und der Deutschen Reichsbahn eineObligation von 5 bzw. 11 Milliarden Goldmark auferlegt, ohne da diese hierf r irgendeineGegenleistung erhielten. 16 Die Schuldh he wurde willk rlich festgelegt, um einen Anspruch auf eine bestimmteJahreszahlung n mlich der Annuit t von 6 % entsprechend 960 Millionen Goldmark zubegr nden2. Es handelte sich also nicht um eine Grenze zur Staatsverschuldung im engeren Sinne ist unscharf.

8 Falls die im Beispielerw hnten Obligationen auf dem Kapitalmarkt verkauft werden, handelt es sich um eineechte Mittelaufnahme. Der Verk ufer der Obligationen erh lt Geldzahlungen und tritt daf rdas Recht auf die j hrlichen Zahlungen an den K ufer der Obligationen ab. Es handelt sichdann um Staatsverschuldung im engeren Abgrenzung ffentlicher privater SektorVon zentraler Bedeutung f r die Definition der verdeckten Staatsverschuldung ist dieAbgrenzung zwischen ffentlichem und privatem Sektor. Verdeckte Staatsverschuldung istper Definition Teil der Gesamtverschuldung des Staates, sie kann also nur im Bereich des ffentlichen Sektors entstehen. Zum ffentlichen Sektor z hlen alle staatlichen Aktivit ten, die der Verfolgung origin rstaatlicher Ziele dienen. Verh lt sich der Staat wie ein privater Unternehmer, handelt er also nur nach dem Grundsatzder Gewinnmaximierung, verfolgt er damit keine staatlichen Ziele.

9 Unternehmen im Besitz des Staates sind danach im Grundsatz nicht dem ffentlichen Sektorzuzuordnen. In der Praxis werden ffentliche Unternehmen allerdings nicht nur nach wirt-schaftlichen Kriterien gef hrt, sondern bernehmen h ufig auch staatliche Aufgaben oderunterliegen staatlicher Beeinflussung. Bei solchen Unternehmen handelt es sich um Mischformen, die teilweise dem ffentlichenSektor und teilweise dem privaten Sektor zuzurechnen sind. Verschuldung dieser Unterneh-men ist dann als ffentliche Verschuldung anzusehen, wenn sie durch die bernahmestaatlicher Aufgaben der Praxis d rfte die Abgrenzung zwischen staatlicher und privatwirtschaftlicher T tigkeit ffentlicher Unternehmen und daraus resultierender Verschuldung schwierig sein, weil inden Bilanzen der Unternehmen eine solche Unterscheidung nicht gemacht wird. 172 Mann, Deutsche Finanzwirtschaft, K ln 1928, S r die Verdeckte Staatsverschuldung zur Finanzierung der deutschen Einheit ist dieseAbgrenzung allerdings recht einfach.

10 Wenn man von der Treuhandanstalt und ihren Unter-nehmen absieht, ist die Neuverschuldung der Staatsunternehmen (einschlie lich Bundespostund Bundesbahn) im Verh ltnis zur Neuverschuldung des Fonds Deutsche Einheit , desKreditabwicklungsfonds und der Treuhandanstalt vernachl ssigbar gering. Ich werde des-halb bis auf die Treuhandanstalt auf die Betrachtung der Staatsunternehmen Institutionelle AbgrenzungVerdeckte Staatsverschuldung liegt dann vor, wenn f r die Verschuldung einer Budgetaus-gliederung der Schuldendienst zumindest weitgehend aus dem ausgliedernden Haushaltgeleistet werden mu . Finanziert die Ausgliederung den Schuldendienst allerdings auseigenen Einnahmen, so liegt keine Verdeckte Staatsverschuldung vor, weil es zu keinerzuk nftigen Belastung des ausgliedernden Haushalts scheiden die Selbstverwaltungsk rperschaften wie Renten-, Arbeitslosen- und Kran-kenversicherung als juristische Tr ger verdeckter Staatsverschuldung aus.