AGGIORNAMENTI GIURISPRUDENZIALI IN TEMA DI …

1 Dottrina AGGIORNAMENTI GIURISPRUDENZIALI IN TEMA DI gruppi . CONSILIARI REGIONALI E RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVA. PER SVIAMENTO DEI CONTRIBUTI RICEVUTI di Paolo Luigi Rebecchi, Vice Procuratore Generale della Corte dei conti Nell'ambito dell'intervento del procuratore generale della Corte dei conti, in sede di inaugurazione dell'anno giudiziario 2017( 1), stato ri- cordato che le Sezioni Unite (della Corte di cassazione) hanno ribadi- to, sulla scorta di quanto gi affermato negli anni precedenti, la sussi- stenza della potest cognitiva per danni erariali derivanti da illecita ge- stione dei fondi pubblici assegnati ai gruppi consiliari dei partiti politici nell'ambito dei Consigli regionali ( 2). Nella gestione di tali fondi pubblici la Corte dei conti pu ravvisare la responsabilit erariale del componen- te del gruppo autore di "spese di rappresentanza" prive di giustificativi, non rilevando a fini di giurisdizione la natura - privatistica o pubblicistica - dei gruppi consiliari, attesa l'origine pubblica delle risorse e la defini- zione legale del loro scopo.

2 N vale ad escludere la giurisdizione il prin- cipio dell'insindacabilit di opinioni e voti sancito dall'art. 122, quarto comma, Cost., che non pu estendersi alla gestione dei contributi, atte- 3. sa la natura derogatoria delle norme di immunit . Quanto invece, alla diversa questione se il Presidente di un Gruppo consiliare del Consiglio regionale debba considerarsi soggetto sottoposto al giudizio di conto, nonch legittimato passivo nel giudizio per resa di conto di cui agli artt. 44 e ss. del 12 luglio 1934, n. 1214, le Sezioni Unite hanno seguito l'orientamento della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 107 del 2015, depositata il 9 giugno 2015, ha dichiarato non spettare allo Stato 1. 18/05/2017 18/05/2017. Dottrina e, per esso, alla Corte dei conti, emanare i decreti con i quali era stato ordinato ai presidenti dei gruppi consiliari del Consiglio regionale il de- posito dei conti giudiziali relativi alla gestione dei contributi pubblici as- segnati al gruppo. 4 . Gi nel 2015, le della Corte di cassazione, con la sentenza 21.

3 Aprile 2015, n. 8077 ( 5), avevano affermato che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sulla controversia nella quale il pubblico ministero presso una sezione giurisdizionale della stessa Corte abbia richiesto a un consigliere regionale la condanna alla restituzione, in favore della re- gione, di somme corrispondenti a contributi erogati, a carico del bilancio consiliare, al gruppo politico consiliare di appartenenza del consigliere e da questi utilizzate per le spese di rappresentanza non documentate . La sentenza aveva osservato, ancora, che: da escludere la natura privata del gruppo consiliare, pure allegata dal ricorrente, per escludere la giurisdizione della Corte dei conti. A prescindere dalla intrinseca con- traddittoriet della tesi in esame con quella, sopra esaminata, dell'insindacabilit dell'azione dei consiglieri, ancorata ad una norma di rango costituzionale, per sua natura riferibile solo ad istituzioni di diritto pubblico, si osserva che non vi pu esser dubbio sul fatto che le risorse erogate ai gruppi consiliari abbiano natura pubblica e vincolo di impiego, secondo le finalit tassative fissate dalla legge; onde il loro maneggio costituisce presupposto giuridico sufficiente per l'insorgenza dell'obbligo della resa del conto in capo ai presidenti dei gruppi consiliari e ai com- ponenti dei consigli regionali.

4 Al riguardo si osserva, in tesi generale, come tra il beneficiario del contributo e lo Stato-amministrazione si in- stauri a questa stregua, un rapporto di servizio analogo a quello di un 2. 18/05/2017 18/05/2017. Dottrina amministratore pubblico: come tale soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti. Il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si infatti, spostato dalla qualit del soggetto che pu ben essere un privato, o un ente pubblico non economico alla na- tura del danno e agli scopi perseguiti; cosicch ove il privato, cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte li distolga da questi ultimi, con sviamento delle finalit di legge, si cagiona un danno erariale, anche sotto il mero profilo della sottrazione di risorse pubbliche ad obiettivi al- ternativi; e di tale danno deve rispondere davanti al giudice contabile . La sentenza, confermata dalle pronunce intervenute nel 2016 cita- te nella relazione del PG della Corte dei conti prima richiamata, ha riba- dito quanto gi affermato da Cass.

5 , , ord. 31 ottobre 2014, n. 23257 (6), che aveva deciso un regolamento preventivo di giurisdizione proposto da un convenuto in giudizio di primo grado, presidente di gruppo consiliare della Regione Friuli-Venezia Giulia. La responsabilit amministrativo contabile dei capigruppo consi- liari o dei consiglieri regionali, per indebito utilizzo dei contributi erogati ai rispettivi gruppi consiliari stata affermata da numerose sentenze delle sezioni regionali della Corte dei conti. Si richiamano al riguardo, Sez. giur. reg. Lombardia, 28 luglio 2014, n. 163 ( 7), nell'ambito di un giudizio (8) nei confronti di un capogruppo del consiglio regionale lom- bardo riguardante indebiti rimborsi, con profili anche di carattere penale (in sede contabile la sentenza ha dichiarato la cessata materia del con- tendere per ristoro integrale da parte del convenuto ). Numerose sono le decisioni successivamente emesse in sede regionale, alcune delle quali oggetto di giudizi di appello gi definiti(9). 3. 18/05/2017 18/05/2017.

6 Dottrina Il consolidarsi della giurisdizione di responsabilit amministrativo contabile in questa materia si segnala, oltre che per la peculiarit delle fattispecie e il loro indubitabile impatto sulla pubblica opinione, per un duplice profilo. Da un lato segna l'espansione del criterio della funzionalizzazione della risorsa pubblica quale criterio di discrimine della giurisdizione con- tabile a prescindere dalla natura soggettiva, pubblica o privata, dell'utilizzatore, affermata da Cass., , ord. 1 marzo 2006, n. 4511, (10) con riferimento ai finanziamenti pubblici (nazionali o europei) ero- gati nell'ambito di programmi di infrastrutturazione economica o sociale Cass., , 23 settembre 2009, n. 20434 (11); in materia di fondi di- retti Ue (12); relativamente alla vicenda della percezione di contributi ai sensi della l. n. 488/1992 da parte di societ cooperativa agricola, con realizzazione di sovrafatturazioni fittizie e mancata esecuzione del progetto finanziato, Cass., , 7 gennaio 2014, (13), oltre tale ambito, in qualche modo modificando un orientamento che la limitava a tale specifico settore (cfr.)

7 Cass., , 5 maggio 2011, n. 9846 relativa ad un giudizio instaurato nei confronti di una impresa di costruzione per il danno cagionato alla Regione Piemonte derivante dalla erogazione alla predetta societ di contributi a fondo perduto ai sensi dell'art. 4-bis 12 ottobre 2000, n. 279 in tema di provvidenze a favore di soggetti col- piti da calamit naturali, nella specie esondazione del fiume Po). (14). Sotto altro profilo, si in presenza di una espansione della giuri- sdizione di responsabilit erariale in un ambito, la gestione dei fondi dei gruppi consiliari, in passato mai direttamente affermata in questo speci- fico settore, in considerazione degli ambiti di autonomia costituzionale 4. 18/05/2017 18/05/2017. Dottrina riconosciuti alle assemblee legislative regionali (15) e della natura giuri- dica non chiaramente pubblica dei gruppi . La giurisdizione contabile in questo ambito appare una conseguenza, forse non prevista dal legisla- tore, dell'introduzione di stringenti controlli, affidati alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, sui fondi erogati ai gruppi medesimi.

8 Infatti, a seguito di rilevanti vicende ( 16) relative all'uso da parte di alcuni capigruppo dei fondi pubblici erogati dai consigli regionali ai gruppi consiliari (17) ed ad altri ugualmente significativi fatti riguardanti l'utilizzo di somme provenienti dal finanziamento pubblico ai partiti poli- tici, e nel contesto del pi generale dibattito sulla necessit di conteni- mento dei costi della politica (18)-(19), nel corso del 2012 stato emanato (dal Governo Monti ) il 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposi- zioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonch ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito con modificazioni dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, c. 1, con il quale, tra l'altro stata rafforzata la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni, introducendo varie tipologie di riscontri e controlli (20). Fra questi, i cc. 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1 prevedono in particolare un obbligo specifico di rendicontazione da parte dei gruppi politici costituiti nell'ambito dei con- sigli regionali e un controllo della Corte dei conti su tali rendiconti (21).

9 La nuova competenza ha dato luogo a vari rilievi sulla non regola- rit delle spese da parte della Sezioni regionali di controllo, a conse- guenti echi sugli organi di informazione ( 22) e a successive, in alcuni casi, iniziative giudiziarie, sia in sede penale che in sede amministrativo contabile come gi evidenziato. 5. 18/05/2017 18/05/2017. Dottrina La nuova attivit di controllo stata interpretata, da alcune regio- ni, come una invasione di campo da parte statale in un ambito finora riservato all'autonomia regionale e politica dei consigli, cos da dar luogo a contenzioso in sede di Corte costituzionale. In tale fattispecie inoltre, l'incidenza delle delibere di controllo della Corte ha indotto il le- gislatore ad introdurre la possibilit per i gruppi consiliari, di proporre un ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composi- zione (23), una nuova articolazione giurisdizionale della Corte prevista per alcune ipotesi di ricorso avverso deliberazioni emesse in sede di controllo e riguardanti la valutazione dei deficit strutturali degli enti lo- cali (24) peraltro interpretate estensivamente dalla giurisprudenza delle stesse Sezioni riunite (25), nonch in altre limitate ipotesi previste per legge (art.)

10 234-quater, c. 5, Tuel, in materia di ricorso avverso i prov- vedimenti di ammissione al fondo di rotazione di cui all'art. 243-ter Tuel e art. 1, c. 169, l. 24 dicembre 2012, n. 228, in materia di elenchi I- stat (26). Il 25 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazione dalla l. 11 agosto 2014, n. 116, all'art. 33, c. 2, lett. a), n. 3 ha infatti aggiunto al c. 12 dell'art. 1 del 174/2012, convertito con modificazioni dalla l. 213/2012, un periodo in cui si dispone che avverso le delibere della se- zione regionale di controllo della Corte dei conti di non regolarit del rendiconto di un gruppo assembleare dei consigli regionali ammessa l'impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale com- posizione, con le forme e i termini di cui all'art. 243-quater, c. 5, 18 agosto 2000, n. 267 ( 27). Le pronunce della giurisprudenza costituzionale e contabile hanno 6. 18/05/2017 18/05/2017. Dottrina riaffrontato anche il tema della natura pubblica o privata dei grup- pi politici all'interno delle assemblee legislative (28), alla luce di una nuova sensibilit sull'uso dei fondi pubblici da parte degli stessi.