Article partenariat def - Le Gridauh

1 Gridauh Jean Philippe Brouant, Ma tre de conf rences l Universit Paris I Panth on Sorbonne Etienne Fat me, Professeur l Universit Paris I Panth on Sorbonne, Directeur adjoint du Gridauh Avec la participation d Yves J gouzo, Professeur l Universit Paris I Panth on Sorbonne, Directeur du Gridauh [LE partenariat ENTRE LES ORGANISMES D HLM ET LES OPERATEURS PRIVES] [Rapport pour le compte de la F d ration des Offices de l habitat] Septembre 2009 LE partenariat ENTRE LES ORGANISMES D HLM ET LES OPERATEURS PRIVES 1 a vision de deux mondes s par s, la fronti re nette et bien gard e le monde HLM et celui des promoteurs priv s a longtemps eu cours dans l histoire fran aise du logement. Cette sp cificit , que l on ne retrouve pas dans tous les Etats europ ens, ne peut se comprendre que si l on remonte aux motifs qui ont justifi la d finition d une l gislation sp ciale en faveur du logement social.

2 Si l on met part certaines interventions du patronat, influenc es ou non par les doctrines du catholicisme social, c est la carence de l initiative priv e en mati re de construction pour les personnes d favoris es qui a motiv la constitution d un r seau d op rateurs sp cialis s, principalement publics, les offices, mais se rattachant galement au secteur de l conomie sociale (SA d HLM, coop ratives, soci t s d conomie mixte, etc.). Cette sp cialisation a n cessit l attribution de pr rogatives particuli res aux op rateurs HLM et un encadrement troit de leur activit . Cette distinction entre les cat gories d op rateurs a m me t consacr e par le Conseil constitutionnel qui, propos de la taxe sur les logements vacants institu e en 1998, a t amen consid rer que les bailleurs sociaux n taient pas dans la m me situation que les bailleurs ordinaires ce qui pouvait justifier, au regard du principe d galit , une diff rence de traitement1.

3 M me si cette distinction est encore tr s fortement pr sente dans le droit positif fran ais, l volution g n rale des rapports entre la sph re publique et la sph re priv e induit une perm abilit de la fronti re entre les deux mondes . Tout d abord une concurrence s est instaur e dans l acc s certains produits de logement social. Les d crets du 6 mars 2001 relatifs aux pr ts locatifs sociaux (PLS) et aux pr ts locatifs interm diaires (PLI) rendent ces pr ts accessibles aux bailleurs sociaux mais aussi aux promoteurs priv s ainsi qu aux personnes physiques remplissant certaines conditions. Pr s de 32 900 logements ont t r alis s en PLS en 2007, logements qui sont d compt s comme des logements locatifs sociaux au regard de l Article 55 de la loi SRU. Par ailleurs, l tat a favoris r cemment l arriv e de nouveaux acteurs priv s.

4 Cr e en 2002 dans le cadre d une convention entre l tat et l Union d conomie sociale pour le logement (UESL), l Association fonci re logement2 a pour double but de produire du logement libre dans les quartiers de r novation urbaine et du logement social dans les communes d ficitaires dans ce domaine. 1 D cision n 98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d orientation relative la lutte contre les exclusions 2 L Article 8 de la loi n 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion p rennise cette association (cf. art. L. 313-34 et suivants du Code de la construction et de l habitation). L 2 Gridauh |Rapport pour la F d ration des Offices de l habitat Ce mouvement de banalisation va certainement s acc l rer sous la pression du droit communautaire.

5 Concernant les pr rogatives particuli res dont b n fice le secteur HLM, l volution de la r glementation invite raisonner en termes d objectifs et non plus de nature des structures. Il ne faut toutefois pas perdre de vue qu en d pit des rapprochements op r s, des sp cificit s demeurent. Les op rateurs ne sont pas interchangeables et conservent leur identit et singularit . Par ailleurs et bien qu ils se retrouvent en concurrence sur certains produits, les organismes d HLM et les op rateurs priv s sont amen s travailler ensemble additionner leurs sp cialit s pour un certain nombre de raisons. * En premier lieu, l objectif de mixit urbaine, fonctionnelle et sociale impose une diversification des op rations de construction. On peut certes consid rer qu en tant que g n ralistes de l habitat , les organismes d HLM sont aptes produire de la mixit la fois dans les statuts d occupation (accession, locatif, vente HLM) et dans les politiques de peuplement : mais les lus locaux qui pilotent les politiques de l habitat exigent souvent que cette diversification se retrouve parmi les op rateurs eux-m mes.

6 Du reste, les dispositifs incitatifs adopt s par le l gislateur encouragent galement cette diversification. Par exemple, l Article L. 127-1 du code de l urbanisme autorise une bonification de densit condition que la partie de construction en d passement ait la destination de logements locatifs sociaux. Cette disposition vise donc encourager les promoteurs priv s conduire des op rations mixtes en partenariat avec des op rateurs sociaux. Les organismes d HLM sont, quant eux, conduits s int resser de plus en plus au parc priv . En particulier les contraintes li es la mise en uvre de la loi dite DALO les obligent examiner, sur les march s tr s tendus, les conditions dans lesquelles ils pourraient intervenir pour prospecter le parc priv et y offrir des solutions de logement temporaire des publics cibles.

7 Par ailleurs la mise en uvre du Programme national de requalification des quartiers anciens d grad s (PNRQAD) pr vu par la loi du 25 mars 2009 Mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion imposera galement une intervention croissante des organismes d HLM sur le parc priv . * En second lieu, les objectifs ambitieux de production de logements sociaux fix s par les diff rents textes (Plan de coh sion sociale, r novation urbaine, vente ) invitent s interroger sur la capacit des organismes d HLM r pondre seuls ces objectifs. De m me la situation de crise financi re qui affecte galement le march immobilier impose un dialogue entre les diff rents op rateurs. La circulaire du Premier ministre du 17 octobre 2008 relative aux d cisions prises pour faire face la situation de l immobilier indique que l Etat encouragera des partenariats innovants entre op rateurs publics et promoteurs priv s, dans le but de lancer des programmes mixtes qui permettront la fois de r pondre la demande sociale et de mettre sur le march un flux significatif de logements libres en accession.

8 LE partenariat ENTRE LES ORGANISMES D HLM ET LES OPERATEURS PRIVES 3 Le contexte semble donc particuli rement favorable au d ploiement d op rations men es en commun par les organismes d HLM et les promoteurs priv s. Avant de rechercher quelles sont les dispositions du droit positif qui permettent ce partenariat , il faut au pr alable s attacher pr ciser ce que recouvre cette notion. En effet, cette expression est d une occurrence fr quente et peut recouvrir de multiples sens. Parmi ces acceptions diff rentes, nous entendons le partenariat comme l initiative de s associer en vue de la r alisation d une uvre commune3 . Il doit tre distingu d une part, du simple achat de prestation de services et, d autre part, du contrat de partenariat qui suppose la d l gation d une mission globale au profit du secteur priv . Le partenariat ne consiste pas faire la place de mais additionner les sp cialit s respectives des partenaires en vue de r aliser une uvre commune.

9 Il faut par ailleurs pr ciser que si cette tude porte sur les organismes d HLM, elle s int resse plus particuli rement la cat gorie des offices publics de l habitat. Il appara t que la qualit de personne publique des offices soul ve des difficult s singuli res qui doivent tre trait es isol ment. Pour pr senter les modalit s juridiques du partenariat , il para t utile de distinguer le partenariat institutionnel qui implique la cr ation commune d une structure d di e du partenariat hors-structure. 3 Cf. E. Fat me, Redor, Le juge administratif et le d veloppement du partenariat , in Le juge administratif l'aube du XXIe si cle : actes du colloque du 40e anniversaire des tribunaux administratifs organis les 11 et 12 mars 1994, Presses universitaires de Grenoble, 1995 pp. 93-113 4 Gridauh |Rapport pour la F d ration des Offices de l habitat I Le partenariat institutionnel Le partenariat institutionnel vise la cr ation d une structure commune dot e de la personnalit morale.

10 Il conna t un certain nombre de limites li es la fois au statut de personne publique rev tu par une partie des organismes d HLM et aux r gles particuli res d finies dans le Code de la construction et de l habitation (CCH) qui r gissent l objet de ces m mes organismes. En premier lieu, un organisme d HLM ne saurait adh rer une structure de coop ration dont l objet serait en tout ou en partie sans lien avec sa mission. Il s agit d une manifestation classique du principe de sp cialit 4 qui vaut galement lors de la prise de participation d un tablissement public dans une autre entit 5. Cette limite est parfois express ment rappel e par les statuts qui r gissent les tablissements publics. Les d crets de cr ation des tablissements publics fonciers par exemple autorisent les prises de participations de ces derniers dans les soci t s dont l objet concourt directement la r alisation de ses missions.