FIGURAS CONTROVERTIDAS EN LA APLICACIÓN DE …

1 FIGURAS CONTROVERTIDAS EN LA APLICACI N DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES Y SU reglamento DE Carlos Cubillo Rodr guez Doctor en Derecho Letrado del Tribunal de Cuentas 2 I. INTRODUCCI N: DELIMITACI N LEGAL DE LAS DIVERSAS FIGURAS JUR DICAS SUJETAS A LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES Y A SU reglamento . Dec a Kierkegaard que la vida s lo se comprende mirando hacia atr s pero hay que vivirla hacia delante. Por eso me gustar a iniciar el examen de este r gimen jur dico dando unas breves pinceladas de la situaci n inmediatamente anterior al mismo. Dicha situaci n ven a caracterizada por dos rasgos merecedores de una valoraci n jur dica negativa. 1 .- No exist a un adecuado tratamiento normativo de la identidad de subvenci n.

2 Sab amos que eran ayudas p blicas, pero tambi n lo eran por ejemplo las exenciones y dem s beneficios fiscales o las becas. Qu singularizaba a la subvenci n respecto a las dem s ayudas p blicas?. El primer intento moderno de dar una definici n legal a las subvenciones fue el del art culo 81 del TRLGP, tal y como qued redactado de acuerdo con la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991. El problema es que este precepto: - No distingu a a las subvenciones de las dem s ayudas p blicas. - Provocaba cierta confusi n mezclando el origen presupuestario de los fondos afectados con su posible titularidad por parte de la Uni n Europea. Las subvenciones s fueron objeto, en cambio, de definici n espec fica y singularizada en el art culo de la Ley 2/1995, de 8 de marzo de la Comunidad de Madrid.

3 3 Pero tampoco este concepto legal nos resultaba suficiente: - Por su mbito territorial: S lo la Comunidad de Madrid. - Por su mbito objetivo: S lo a los efectos de esta Ley . El Plan General de Contabilidad P blica, aprobado por Orden de 6 de mayo de 1994, tambi n recog a en su glosario de t rminos una definici n de subvenci n p blica. En su caso el problema radica en el rango reglamentario y no legal de la norma que aprueba esa definici n. La Uni n Europea, por su parte, define las subvenciones en el reglamento 2026/97, del Consejo, pero el concepto que da, en l nea con el que aparece en el Acuerdo Internacional relativo a la aplicaci n de los art culos VI, XVI y XXIII del GATT, est orientado a la defensa de la libre competencia, por lo que constituye una definici n demasiado amplia que puede cobijar pr cticamente a todas las ayudas p blicas.

4 2 .- El r gimen jur dico regulador de las subvenciones p blicas en Espa a estaba disperso en normas de rango y contenido material diverso. Faltaba una Codificaci n y una sistematizaci n de toda esta compleja normativa. El Libro R gimen Jur dico de las Subvenciones P blicas , de Jos Pascual Garc a, contiene la siguiente afirmaci n: Al no existir en nuestro pa s una Ley General de Subvenciones, la normativa aplicable se encuentra dispersa en variadas disposiciones. Ello origina una dificultad en su conocimiento y, lo que es m s grave, una cierta inseguridad, tanto en los gestores p blicos como en las entidades, empresas y particulares que las perciben, los cuales pueden incurrir, si no las aplican o justifican correctamente, en diversos tipos de responsabilidad: Penal, contable y administrativa.

5 Esa inseguridad esto ya lo a ado yo- se extend a a los rganos de control de la actividad econ mico-financiera del Sector P blico. No es causalidad que el Tribunal de Cuentas se haya manifestado con rotundidad a favor de una Ley General de Subvenciones en diversos momento entre los que cabe destacar: a) Moci n a las Cortes Generales de 29 de julio de 1993. b) Conclusiones del Seminario de Toledo de 1996. 4 El informe sobre el fraude en Espa a, publicado en los a os 90 por el Instituto de Estudios fiscales, reconoc a la existencia s lo en el mbito estatal- de hasta 200 procedimientos distintos en materia de concesi n, justificaci n, control y reintegro de subvenciones. El tratamiento jur dico de las subvenciones p blicas en Espa a, antes de esta nueva Ley, no permit a una clara identificaci n de esta concreta ayuda p blica ni un r gimen codificado y sistematizado regulador de la misma.

6 Es verdad que esta situaci n era muy com n en el Derecho comparado. En Francia y en Italia puede considerarse muy similar. En Alemania algo mejor, pero con el problema de que el concepto de subvenci n y su r gimen regulador s lo se defin an con claridad a efectos penales. Quiz los dos ejemplos que constituyen excepciones a este desolador panorama sean las legislaciones de B lgica y Suiza. La Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre y su reglamento aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, siguieron la m xima de Kierkegaard y, teniendo muy en cuenta los problemas que hab a suscitado la deficiente normativa que les hab a precedido, aportaron una delimitaci n exhaustiva del concepto de subvenci n y del r gimen jur dico aplicable a esta figura jur dica y a otras de car cter m s o menos similar.

7 No ser a justo negar que ello ha supuesto un avance notable de nuestro Derecho P blico y un apoyo a la transparencia y al rigor en la concesi n, gesti n, justificaci n, control y reintegro de estas ayudas p blicas. Sin embargo, para no dejar las referencias filos ficas, llegados a este punto conviene no olvidar la estimulante frase de nuestro Miguel de Unamuno: No dejes que el pasado sea el tirano de tu futuro . La delimitaci n del concepto legal de subvenci n y del mbito de aplicaci n de la Ley General de Subvenciones y de su reglamento que ha aportado el legislador de 2003 y 2006, en mi opini n es consecuencia directa de las sombras de la normativa anterior que pretendi disipar. El pasado ha sido tirano de esta nueva normativa y ello ha supuesto que el modelo de concreci n de la operaciones que 5quedan bajo este r gimen general y de las que quedan fuera del mismo sea demasiado complejo y prolijo, lo que no siempre es causa de eficacia.

8 Para poder abarcar este modelo, tenemos que conectar los siguientes preceptos: - Todo el Cap tulo I del T tulo Preliminar de la Ley, dedicado al mbito de aplicaci n de la misma. - Las siguientes Disposiciones Adicionales de la Ley: quinta, sexta, s ptima, octava, novena, d cima, d cimosexta, d cimoctava y d cimonovena. - Todo el Cap tulo I del T tulo Preliminar del reglamento , dedicado al mbito de aplicaci n del mismo. - Las siguientes Disposiciones Adicionales del reglamento : Primera, Segunda y D cima. El modelo, por tanto, al margen de matices aplicables de otros preceptos de la Ley y del reglamento de Subvenciones y del complemento normativo procedente de otras disposiciones de Derecho P blico es consecuencia, al menos, del contenido conexo de 28 preceptos distintos.

9 C mo podemos sistematizar este dise o jur dico? Podr amos distinguir las siguientes categor as: 1. Operaciones a las que la propia Ley y su reglamento califican, directa o indirectamente, de subvenciones . a) Subvenciones a las que se aplica la Ley y el reglamento sin matices. Son las que se ajustan al concepto jur dico de subvenci n que se recoge en la Ley, y que se caracteriza por los siguientes rasgos: - Subjetivos: Los destinatarios pueden ser personas f sica o jur dicas, p blicas o privadas, y los concedentes tienen que estar en alguna de las siguientes categor as: La Administraci n General del Estado. 6 La Administraci n Auton mica. La Administraci n Local. Organismos y dem s entidades de Derecho P blico, con personalidad jur dica propia, vinculados o dependientes de cualquiera de las Administraciones P blicas, siempre que act en en el ejercicio de sus potestades administrativas.

10 - Objetivos: Se trata de disposiciones dinerarias que se entregan sin contraprestaci n directa del beneficiario y que se otorgan para el cumplimiento de determinados objetivos o conductas de inter s p blico o utilidad social. b) Subvenciones que se rigen por su propia normativa, pero sta debe ajustarse a los principios de la Ley General de Subvenciones: - Subvenciones a la Cooperaci n internacional. - Subvenciones que se otorgan por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones p blicas creadas por diversas Administraciones u organismos p blicos. - Subvenciones que deriven de Convenios formalizados entre Administraciones P blicas. c) Subvenciones a las que se aplica la Ley General de Subvenciones y su reglamento , pero s lo supletoriamente: - Subvenciones financiadas con cargo a los fondos de la Uni n Europea.