L’ispezione nel diritto amministrativo

1 DottrinA 1L ispezione nel diritto amministrativoMichele Gerardo*SommarIo: 1. aspetti generali - 2. Ispezione quale atto di procedimento (cd. ispezioneistruttoria) - 3. Procedimento amministrativo di ispezione (cd. ispezione ordinaria) - 4. Ispe-zione quale atto del processo amministrativo - 5. Distinzione dall aspetti significato ricorrente del termine ispezione quello di una osservazionepuntuale, di un esame attento di persone, cose, luoghi condotto nell'ambito diuna prassi, consueta o straordinaria, a scopo di controllo o di vigilanza o ancheper ricavarne elementi di giudizio. in tale essenziale significato l ispezione conosciuta nel diritto proces-suale civile (artt. 118 e 258-264 ), nel diritto processuale penale ( ), nel diritto processuale tributario (art. 7, comma 1, 31dicembre 1992, n. 546), nel diritto processuale contabile (art. 61 26agosto 2016, n. 174) nel diritto amministrativo processuale (art.)

2 63, comma2, 2 luglio 2010, n. 104) e nel diritto amministrativo ispezione, calata nel diritto amministrativo , costituisce quindi una atti-vit della compiuta per conoscere determinati fatti. Possiamo distinguere ispezioni:- ordinarie o straordinarie, con riferimento al carattere periodico o menocon cui vengono effettuate;- interne o esterne, con riguardo al rapporto che intercorre tra l'ufficioispezionante e quello ispezionato;- tecniche, contabili, organizzatorie, sulla base del parametro conoscitivo. la finalit dell ispezione , generalmente, quella di verificare che l og-getto ispezionato rispetti determinate regole ed quindi collegata alla fun-zione di vigilanza o controllo; ma pu essere altres quella di acquisire datiper una futura regolamentazione (finalit conoscitiva pura ). Pertanto, visono ispezioni non collegabili a controlli e - parallelamente - controlli chenon si sostanziano in ispezioni.

3 Come anche possono sussistere controlli chesi risolvono esclusivamente in ispezione, nel diritto amministrativo , pu costituire atto istruttorio di unprocedimento amministrativo oppure autonomo procedimento amministrativo (1).(*) Avvocato dello Stato.(1) Per un affresco generale sulla materia: A. DeglieSPoSti, voce Ispezioni e inchieste ammini-strative, in Digesto, 1993 - Aggiornamento 2011; V. tenore, L'ispezione amministrativa e il suo proce-dimento, giuffr editore, 1999; l. MAzzArolli, g. Pericu, A. roMAno, roVerSiMonAco, (a cura di), diritto amministrativo , vol. i, iV edizione, Monduzzi editore, 2005, pp. AVVocAturA Dello StAto - n. 4/2017 2nel primo senso si richiama l art. 6, comma 1, lett. b l. 7 agosto 1990, ( Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto diaccesso ai documenti amministrativi ). nel secondo senso si richiamano le numerose disposizioni prevedenti pro-cedimenti ispettivi in importanti campi dell attivit amministrativa, tra cui:- artt.

4 45-48 e 68-75 del 26 aprile 1928, n. 1297 sulle ispezioni sco-lastiche;- artt. 24-25 del 10 luglio 1991 n. 231 sull attivit ispettiva del-l Autorit per le garanzie nelle comunicazioni (AgcoM);- art. 10 del 17 marzo 1995, n. 230 sui controlli ispettivi del-l Agenzia nazionale per la protezione dell ambiente (AnPA) sulla sicurezzadegli impianti e la protezione sanitaria contro i pericoli delle radiazioni ioniz-zanti derivanti dall impiego pacifico dell energia nucleare;- art. 8 9 maggio 2001, n. 244 sulle procedure istruttorie dell Au-torit per l energia elettrica e il gas (Aeeg);- 23 aprile 2004, n. 124 e 14 settembre 2015, n. 149 sul-l attivit ispettiva in materia di lavoro e previdenza sociale (2);- art. 2 della campania 23 dicembre 2015, n. 20 sulle azioni ispettivenei settori sanitari e socio-sanitari nella regione campania;- art. 213, comma 5, 18 aprile 2016, n. 50 sull attivit ispettivadell Autorit nazionale anticorruzione (AnAc) in materia di vigilanza e con-tratti pubblici e di erogazione degli stessi (3).

5 2. Ispezione quale atto di procedimento (cd. ispezione istruttoria).nell ispezione quale atto di procedimento viene in rilievo un atto endo-procedimentale con funzione istruttoria, al fine di accertare situazioni o com-portamenti rilevanti (4). l ispezione viene effettuata dal responsabile del procedimento ammini-strativo in forza dell art. 6, comma 1, lett. b l. n. 241/1990, che cos dispone: Il responsabile del procedimento: [..]b) accerta di ufficio i fatti, disponendoil compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'ade-guato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, pu chiedere ilrilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o in-complete e pu esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibi-zioni documentali .la previsione della norma da ultimo citata attributiva(2) Sulle ispezioni in materia di lavoro e previdenza sociale: M.

6 ESPoSito(a cura di), Il nuovo si-stema ispettivo e il contrasto al lavoro irregolare dopo il Jobs act, giappichelli editore, 2017 - Volumepresentato in Sala Vanvitelli, Avvocatura generale dello Stato, l 11 ottobre 2017. (3) Secondo le evenienze l ispezione dell AnAc in materia pu anche costituire atto endoproce-dimentale o subprocedimento nell ambito di un autonomo e diverso procedimento.(4) Ex plurimis: e. cASettA, manuale di diritto amministrativo , XVi edizione, giuffr editore,2014, p. 3di potest , ossia comporta che il potere di ispezione istruttoria costituisce unpotere generale, implicito in quello di provvedere (5). nell evenienza, per , che l ispezione incida non sui soggetti che hannoiniziato il procedimento, ma sulla sfera giuridica di terzi (es. accesso in abita-zioni o luoghi di lavoro, accesso a documenti privati, coinvolgenti soggetti di-versi da quelli nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato aprodurre effetti diretti) occorre - affinch sussista la potest di ispezione istrut-toria - una espressa previsione legislativa, come si ricava dall art.

7 14, commi2 e 3, cost. (6). A tal fine non sufficiente la sola disposizione di cui al citatoart. 6 l. n. 241 ispezione si conclude con una relazione (cd. relazione ispettiva o rap-porto), atto istruttorio che sar valutato - insieme a tutte le altre risultanzeistruttorie - dalla in sede di adozione del provvedimento definitorio ispezione istruttoria, quindi, costituisce atto - in casi di particolare com-plessit definitorio di un subprocedimento - strumentale rispetto ad un pi ampio procedimento (ad es. di controllo), destinato a sfociare in un provvedi-mento di amministrazione attiva avente rilevanza esterna. le indagini ispettive si inseriscono, in particolare, nella fase istruttoria diun pi vasto procedimento "principale" e sono dunque di regola preordinatead acquisire elementi conoscitivi necessari per lo svolgimento dell azione am-ministrativa e per l adozione di un provvedimento di rilevanza esterna.

8 A titoloesemplificativo, l ispezione pu inserirsi in un procedimento disciplinare coin-volgente personale in regime di diritto pubblico exart. 3 30 marzo2001, n. 165 come momento istruttorio di verifica di fatti (7) o risultare inde-fettibile per completare i riscontri finalizzati alla revoca di una ipotesi tipizzata di ispezione istruttoria si richiama la disposizione del-l art. 1, comma 3, l. 6 novembre 2012, n. 190 sugli atti ispettivi dell Autorit nazionale anticorruzione (AnAc) nei procedimenti in materia di vigilanza econtrollo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle(5) conf. l. MAzzArolli, g. Pericu, A. roMAno, roVerSiMonAco, ScocA(a curadi), diritto amministrativo , cit., pp. 623-624.(6) cos l. MAzzArolli, g. Pericu, A. roMAno, roVerSiMonAco, ScocA(a cura di), diritto amministrativo , cit., p. 624; in senso analogo e. cASettA, manuale di diritto amministrativo ,cit.

9 , p. 454.(7) ove il procedimento disciplinare coinvolga, invece, personale in regime di diritto privato -costituente il regime ordinario del lavoro alle dipendenze delle , a seguito della privatizzazionedel pubblico impiego attuata negli anni 90 del secolo scorso - la natura giuridica degli atti sar di dirittoprivato. Difatti, a termini dell art. 5, comma 2, n. 165/2001 le determinazioni per l'organizza-zione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, nel rispetto del principio dipari opportunit , e in particolare la direzione e l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici sonoassunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacit e i poteri del privato datoredi lavoro . Su tali aspetti: M. gerArDo, A. MutArelli, Il processo nelle controversie di lavoro pubblico,giuffr editore, 2012, p. 20 e AVVocAturA Dello StAto - n. 4/2017 4pubbliche amministrazioni al fine della prevenzione e contrasto della corru-zione e dell'illegalit e in materia di rispetto delle regole sulla trasparenza del-l'attivit amministrativa (8); si richiama altres la disposizione dell art.

10 14,comma 2, l. 10 ottobre 1990, n. 287 sugli atti ispettivi dell Autorit garantedella concorrenza e del mercato nei procedimenti sanzionatori per infrazioneai divieti in materia di intese restrittive della libert di concorrenza e di abusodi posizione dominante (9).l ispezione istruttoria, in quanto atto endoprocedimentale, non impu-gnabile. i suoi vizi, se si ripercuotono sul provvedimento finale, devono esserefatti valere impugnando quest ultimo. Per i principi generali della giustizia am-ministrativa, il vizio dell atto ispettivo non immediatamente lesivo delle si-tuazioni giuridiche soggettive del soggetto nei confronti del quale ilprovvedimento finale destinato a produrre effetti diretti; manca, quindi, lacondizione dell azione dell interesse ad impugnare. Va precisato, tuttavia, cheil principio della non immedita impugnabilit degli atti di carattere endopro-cedimentale stato talvolta temperato dal giudice amministrativo .