LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA …

1 N. 22/05 LA RESPONSABILIT DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DAL danno CIVILE AL danno ERARIALE. L ELEMENTO SOGGETTIVO DELLA RESPONSABILIT di Maria Alessandra Sandulli (Professore ordinario di giustizia amministrativa, nell Universit di Roma Tre) 1 dicembre 2005 Uno tra i profili pi delicati DELLA responsabilit DELLA PUBBLICA amministrazione sicuramente rappresentato dall elemento soggettivo. Esso risente infatti DELLA difficolt di conciliare l esigenza di garantire la diligenza dei dipendenti pubblici con quella di non gravarne oltre misura i compiti, in modo che, come sottolineato dalla Corte Costituzionale, la responsabilit diventi uno stimolo e non un incentivo (sent. 371 del 1998). E significativo a tale riguardo che, proprio nel momento in cui infrangeva il dogma DELLA irrisarcibilit DELLA lesione di interessi legittimi, la Corte di Cassazione si preoccupava di affermare il superamento DELLA regola DELLA culpa in re ipsa, mentre appena tre anni prima il legislatore, non pago del potere riduttivo spettante alla Corte dei conti, aveva circoscritto la responsabilit amministrativa alle ipotesi di dolo o colpa grave.

2 Da un lato, quindi, la responsabilit verso i terzi era astrattamente estesa a tutti i comportamenti illegittimi, a prescindere dalla situazione soggettiva lesa, ma dall altro si ponevano dei paletti ad evitare una generale ed indiscriminata possibilit di agire in via risarcitoria anche nei casi in cui l illegittimit fosse frutto di errore scusabile e, intervenendo sulla responsabilit amministrativa, si cercava di ripartire il rischio tra l amministrazione Relazione tenutasi mercoled , 28 settembre 2005, presso la Corte dei Conti, Aula Magna del Seminario. 2imputabile di inefficienze organizzative ed i suoi dipendenti, imputabili soltanto a titolo di dolo o colpa grave. Il tema acquista attualit ancora maggiore in relazione alla prospettiva (purtroppo sempre pi spesso appoggiata) di ammettere la tutela risarcitoria a prescindere dall annullamento dell atto amministrativo, abbandonando la pregiudizialit dell azione impugnatoria rispetto a quella risarcitoria.

3 In altre occasioni1 ho manifestato le mie gravi perplessit nei confronti di tale soluzione (che pure il legislatore del 2005 sembrava a mio avviso avere accolto, anche se il Consiglio di Stato l ha per ora opportunamente esclusa: per tutte, Ad. Plen. n. 1 del 2004) per il fatto che essa contrasta con l interesse generale, esponendo la collettivit al doppio pregiudizio, sostanziale (la l. n. 15 del 2005, limitando la possibilit di annullamento giurisdizionale per i vizi formali, implica che gli atti suscettibili di arrecare danno siano essenzialmente quelli affetti da vizi sostanziali) ed economico. Nella denegata ipotesi in cui la tesi contraria alla pregiudizialit dovesse tuttavia prevalere, l attenzione per l elemento soggettivo DELLA responsabilit dovrebbe essere sicuramente maggiore, in quanto un eccessiva prudenza nella condanna al risarcimento rischierebbe di trasformarsi in una impunit dell amministrazione che abbia agito contra jus.

4 Anche senza questa ulteriore complicazione, la materia comunque densa di incertezze, che non ho certo l ambizione di dissolvere. Cercher quindi soltanto di ricostruire, per quanto possibile, il stato dell arte sulla responsabilit amministrativa e civile, evidenziandone le possibili interferenze. Come noto, per la responsabilit amministrativa, l art. 3, comma 1, lett. a) DELLA l. n. 639 del 1996, recependo alcuni indirizzi giurisprudenziali, e soprattutto il graduale passaggio dalla concezione psicologica DELLA colpa a quella normativa, meglio aderente al giudizio di rimprovero sotteso a tale forma di responsabilit (che quindi necessariamente presuppone una valutazione DELLA conoscibilit ed evitabilit dell evento)2, ha introdotto il limite DELLA colpa grave.

5 In forza DELLA richiamata novella legislativa, i soggetti legati da un rapporto di servizio con la p. A. (intesa peraltro nelle pi recenti accezioni in senso molto lato, fino a 1 Mi si consenta richiamare per tutti Brevi riflessioni sull incertezza del diritto, in Rass. dir. parlam., del 2003 2 M. SCIASCIA, La nozione di colpa grave tra principi di diritto comune e configurazione autonoma, relazione tenuta al Convegno Responsabilit amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme), Varenna, 15-17 settembre 2005; P. MADDALENA, Responsabilit civile ed amministrativa:diversit e punti di convergenza dopo le leggi nn. 19 e 20 del 14 gennaio 1994, in Cons. Stato 1994 ; S. CIMINI, , La responsabilit amministrativa e contabile, Milano, Giuffr , 2003, 80.)

6 3comprendere le s p a pubbliche) sono quindi tenuti a risarcire il danno erariale causato alla stessa o ad altre amministrazioni ( danno obliquo o trasversale) soltanto quando il fatto (atto o mero comportamento3) antigiuridico sia loro imputabile a titolo di dolo o colpa grave, identificata, come noto, dall art. 43 nella negligenza, imprudenza, imperizia o inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline. Veniva cos meno il rigoroso rapporto tra colpa e ordinaria diligenza: per accertare la gravit DELLA colpa, la diligenza deve essere infatti valutata in concreto, in riferimento al caso di specie (condotta nettamente antigiuridica, variabile in relazione alla maggiore o minore elasticit delle norme) e alle concrete capacit e possibilit dell agente (in relazione alle quali deve essere valutato il mancato esercizio del controllo richiesto dalla norma ad evitare le conseguenze dannose).

7 Il dolo , a sua volta, acquistava autonomo rilievo, costituendo eccezione alla nuova regola di esclusione DELLA solidariet passiva, con i correlati effetti specie in tema di atti interruttivi DELLA prescrizione. Nell ultimo decennio, il quadro normativo (e giurisprudenziale) di riferimento ha profondamente modificato l assetto DELLA responsabilit amministrativa: l accento posto sulla personalit , la limitazione DELLA responsabilit alla colpa grave, la ricordata regola di esclusione DELLA solidariet , la prescrizione quinquennale, l intrasmissibilit agli eredi, salvo il caso di illecito arricchimento, che si aggiungono, sul piano processuale, all azione obbligatoria PUBBLICA e al potere riduttivo dell addebito, valgono a connotare la suddetta responsabilit in termini affatto peculiari, che la contraddistinguono rispetto al modello civilistico , segnando contestualmente il superamento DELLA relativa configurazione in termini esclusivamente patrimonialistici e contrattuali (per tutte Corte dei Conti, sent.)

8 91 del 1987 e Corte Cost. n. 24 del 19934), con tutto ci che ne consegue anche sotto il profilo DELLA giurisdizione DELLA Corte dei Conti (estesa anche al danno all immagine) e al carattere alternativo, aggiuntivo o sostitutivo che essa assume rispetto a quella ordinaria. 3 Cass. , 6 giugno 2002 n. 8229 4 Si legge testualmente nella sentenza che la responsabilit amministrativa patrimoniale dei dipendenti pubblici ha natura contrattuale, presupponendo l'esistenza di un rapporto di servizio tra l'autore del danno e l'ente danneggiato, nonch la violazione di doveri inerenti a detto rapporto. Tale responsabilit , a sua volta, costituisce presupposto DELLA giurisdizione DELLA Corte dei conti, che esclusa, in via di principio, secondo consolidata giurisprudenza, ove manchi l'anzidetto rapporto che base DELLA responsabilit amministrativa.

9 Parimenti ius receptum che i pubblici dipendenti, per i danni cagionati nell'esercizio delle loro attribuzioni a terzi - siano questi soggetti privati, ovvero enti pubblici diversi da quelli ai quali siano legati dal rapporto di servizio - rispondono a titolo di responsabilit extracontrattuale e la giurisdizione al riguardo spetta al giudice ordinario. [3] 4Di tale mutamento autorevole testimone la Suprema Corte regolatrice, che, con l ordinanza SS. UU. 19667 del 22 dicembre del 2003, afferma la giurisdizione contabile anche sull illecito extracontrattuale e sul danno non patrimoniale, riconoscendo la responsabilit degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici economici per ogni comportamento dannoso. Tornando al tema specifico DELLA mia relazione, l accento si sposta sull attenzione posta dalla riforma all elemento soggettivo DELLA responsabilit amministrativa, e alla portata e alle conseguenze di questa scelta.

10 La colpa grave, di cui stata sottolineata l affinit sostanziale col dolo5, stata generalmente identificata dal giudice contabile con la intensa negligenza , nella sprezzante trascuratezza dei propri doveri , nell atteggiamento di grave disinteresse nell espletamento delle proprie funzioni , nella macroscopica violazione delle norme , nel comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza , nonch nel concorso DELLA ravvisabilit ex ante del nocumento, riconoscibile, sempre ex ante, per dovere professionale di ufficio e DELLA assenza di oggettive ed eccezionali difficolt nello svolgimento dei propri compiti6. Pi in particolare, la giurisprudenza DELLA Corte dei Conti ha individuato come indici di riconoscimento DELLA colpa grave l inosservanza del minimo di diligenza, la prevedibilit dell evento dannoso, la sconsiderata ed arbitraria cura degli interessi pubblici, l apprezzabile superamento dei limiti di comportamento del bonus pater familias, il notevole superamento dei limiti di comportamento da parte dell agente che svolga un tipo di attivit tecnico professionale, il cui esercizio richieda particolari cognizioni tecniche o scientifiche, la violazione di norme al cui mancato rispetto il legislatore collega sanzioni gravi7.