LA RESPONSABILITA’ CIVILE, AMMINISTRATIVO …

1 LA responsabilita ' civile , AMMINISTRATIVO -CONTABILE. E PENALE DEI PUBBLICI DIPENDENTI. di Vito Tenore Consigliere della Corte dei Conti Professore presso la SNA (*). (*) Lo scritto uno stralcio del volume TENORE, Il Manuale del pubblico impiego privatizzato, ed EPC, 2015, che verr presentato il 25 novembre ore presso la Scuola Nazionale dell'Amministrazione di Roma. SOMMARIO: 1. Le cinque responsabilit del pubblico dipendente: profili generali. 2. La responsabilit civile della (extracontrattuale, contrattuale e precontrattuale) e dei suoi dipendenti: profili generali e fonti normative. La responsabilit da contatto sociale . La responsabilit extracontrattuale della La solidariet passiva tra e suoi dipendenti e i limiti al principio: l'occasionalit necessaria con i compiti d'istituto e la cesura del rapporto organico. - 3. La responsabilit AMMINISTRATIVO -contabile del pubblico dipendente: fonti normative ( gennaio 1994 ), profili generali e distinzione tra illecito AMMINISTRATIVO e illecito contabile.

2 Portata della giurisdizione contabile (su dipendenti di enti pubblici economici e di societ a partecipazione pubblica). L'autore del danno e il rapporto di impiego o di servizio con la La non responsabilit degli organi politici in buona fede. La condotta dannosa: attiva ed omissiva, vincolata e discrezionale. Il concorso di persone nella causazione del danno. L'imputazione dell'addebito e il beneficium excussionis. 1. Le cinque responsabilit del pubblico dipendente: profili generali. Il pubblico dipendente nell'esercizio delle proprie funzioni, pu astrattamente incorrere in cinque fondamentali responsabilit 1: quella civile (se arreca danni a terzi, intranei o estranei all'amministrazione, o alla stessa ), penale (se delinque), AMMINISTRATIVO -contabile (se arreca un danno erariale alla ), disciplinare (se viola obblighi previsti dal , da legge o dal codice di comportamento novellato dalla l.)

3 Del 2012) e dirigenziale (per il solo personale dirigenziale che non raggiunga i risultati posti dal vertice politico o si discosti dalle direttive dell'organo politico). La privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ha ex novo regolamentato sia la responsabilit disciplinare ( , seg., marzo 2001 ), devolvendo alla contrattazione collettiva la materia, sia la responsabilit dirigenziale ( , cit.), mentre non ha innovato la previgente disciplina sulle tre restanti responsabilit , ovvero quella civile , penale ed AMMINISTRATIVO -contabile, per le quali viene testualmente richiamata la relativa disciplina legislativa di settore ad opera dell' , , 1. Sul tema v. TENORE, PALAMARA, MARZOCCHI BURATTI, Le cinque responsabilit del pubblico dipendente, Milano, 2013. 2. Recita l' , , del 2001: Per i dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilit civile , amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

4 1. Nei Capitoli VI e X vengono puntualmente analizzate la responsabilit disciplinare e quella dirigenziale . In questa sede vanno dunque trattate le restanti tre responsabilit , ovvero quella civile , quella AMMINISTRATIVO -contabile e quella penale. Giova premettere che tali cinque responsabilit non sono tra loro incompatibili o alternative, in quanto spesso la medesima condotta illecita viola diversi precetti legislativi o contrattuali, originando concorrenti reazioni ad opera dell'ordinamento: si pensi al caso di un dipendente che accetti tangenti per aggiudicare una gara ad una ditta amica : tale comportamento configura un reato (corruzione, ), un illecito civile verso le imprese partecipanti non vincitrici danneggiate ( ), un illecito AMMINISTRATIVO -contabile (danno erariale da tangente e danno all'immagine della ), un illecito disciplinare ( , , e , , del Ministeri 1994-1998 come dagli e 13 del 1998-2001).

5 Si pensi ancora al dipendente che dopo aver timbrato il badge di ingresso, si allontana dall'ufficio per ore per motivi personali: oltre ai risvolti penali (truffa ai danni dello Stato) e disciplinari, si configura anche un illecito AMMINISTRATIVO -contabile (danno da erogazione di retribuzione da parte della senza fruire di controprestazione). Al contrario, talune condotte, che assumono valenza di illecito penale potrebbero non avere rilevanza civile o disciplinare e viceversa, in quanto i presupposti di ciascun illecito non sono sempre coincidenti: si pensi alla commissione di un illecito civile che non assuma valenza penale in assenza di dolo, oppure alla commissione di un reato che non abbia per arrecato alcun danno patrimoniale a terzi o alla L'ordinamento appresta alcune norme volte a regolamentare, sul piano meramente procedurale-temporale, il concorso di tali concorrenti reazioni ordinamentali che tuttavia, in generale, sono tra loro autonome e seguono distinti binari: si pensi all'effetto sospensivo sul procedimento disciplinare derivante dall'azione penale (v.)

6 , agli effetti del giudicato penale in sede disciplinare, civile o amministrativa ( ), al possibile ingiusto cumulo di condanne risarcitorie in sede civile e AMMINISTRATIVO -contabile (censurabile in sede di opposizione all'esecuzione ex ). 2. La responsabilit civile della (extracontrattuale, contrattuale e precontrattuale) e dei suoi dipendenti: profili generali e fonti normative. L'amministrazione pubblica ed il proprio personale possono pacificamente incorrere, al pari di altri soggetti giuridici, nelle ordinarie forme di responsabilit civile . La responsabilit civile viene comunemente intesa come quella forma di responsabilit . (distinta da quella penale, AMMINISTRATIVO -contabile, disciplinare e dirigenziale ) che si traduce nel dovere di risarcire il danno arrecato per la lesione della sfera giuridica di un altro soggetto. Sul piano normativo, giurisprudenziale e dottrinale, sono state operate delle fondamentali distinzioni all'interno del genus responsabilit civile , ripartendo in primo luogo quest'ultima nella nota triade responsabilit extracontrattuale , responsabilit contrattuale e responsabilit.

7 Precontrattuale : la prima, spesso definita responsabilit aquiliana, individua la produzione, dolosa o colposa, di un danno ingiusto ad altri, senza violazione di una preesistente obbligazione, ma frutto della mera inosservanza del generale dovere del neminem laedere (obbligo generico nei confronti dei consociati), e che obbliga a risarcire il danno ex seg. ; la responsabilit contrattuale si configura invece come inadempimento di una preesistente obbligazione tra le parti (obbligo specifico nei confronti del creditore), che comporta l'applicazione delle regole dettate dagli 2. ss. Per tale responsabilit si ritiene che debba rispondere, la sola e non anche il dipendente pubblico (che potrebbe rispondere per a titolo extracontrattuale del danno arrecato al terzo creditore)3; la responsabilit precontrattuale, applicabile anch'essa alla sola contraente (e non al singolo dipendente)4, individua infine le ipotesi di violazione del dovere di non ledere l'altrui libert negoziale, ovvero delle norme che regolano la fase delle trattative negoziali la cui inosservanza si traduca in un danno per la controparte vanamente impegnatasi nella negoziazione, da risarcire ai sensi degli e 1338 5 anche davanti al giudice AMMINISTRATIVO nelle materie ad esse devolute6.

8 Tali forme di responsabilit possono tra loro concorrere quando coesistono i presupposti dell'inadempimento e dell'illecito civile7, ovvero la lesione dell'interesse creditorio e di interessi protetti dalla vita di relazione: si pensi al caso di un evento mortale in una struttura sanitaria 3. Sulla responsabilit contrattuale della v. D'ARPE, La responsabilit contrattuale della , in VIOLA, I danni cagionati dallo Stato, dalla pubblica amministrazione e dal fisco, Halley, 2008, 329; FRACCHIA, Osservazioni in tema di responsabilit del dipendente pubblico e attivit contrattuale (nota a Cass., sez. II, 6 febbraio 1999 n. 1045), in Foro it., 1999, I, 1194 e MORBIDELLI, Della responsabilit contrattuale (e di quella provvedimentale ) dei dirigenti, in , 1999, , 199 ss. Quest'ultimo attento studioso richiama diversi autorevoli indirizzi dottrinali tendenti ad escludere, in caso di inadempimento contrattuale della , una responsabilit contrattuale del singolo dipendente, in quanto quest'ultimo non parte del contratto e, come noto, nella responsabilit contrattuale pu.

9 Incorrere solo chi parte del rapporto, ovvero la sola Tuttavia il dipendente materiale autore dell'inadempimento ( in un lavoro, tardiva restituzione di un'area) potr essere chiamato a rispondere, in base all'ampia portata dell' cost., a titolo extracontrattuale del danno arrecato alla controparte, anche alla luce della ormai acquisita tutela extracontrattuale ( esterna) del diritto di credito e della possibile concorrenza tra tutela contrattuale ed extracontrattuale del terzo leso. In deroga a tale generale principio della non responsabilit sul piano contrattuale dei singoli dipendenti, ma della sola , il legislatore ha previsto alcune tassative eccezioni: il riferimento all'art. 191, 18 agosto 2000. , in cui refluito l' , 25 febbraio 1995 (riproduttivo, a sua volta, dell'analogo previgente , , 2 marzo 1989 ( in l. 24 aprile 1989 ), secondo il quale in tema di assunzione di impegni e di effettuazione di spese da parte degli enti locali, qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da amministratore o funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal comma 3.)

10 Della norma, non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bens dell'amministratore o del funzionario, i quali rispondono con il proprio patrimonio, senza che sia esperibile azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente. In sintesi, al precedente regime (in cui, nelle ipotesi di nullit del negozio concluso dalla per effetto della violazione delle norme regolatrici della sua formazione, era esperibile nei confronti della suddetta l'azione di arricchimento senza causa, oltre, eventualmente, quella di responsabilit precontrattuale), si sostituita, relativamente agli enti locali, la disciplina del n. 66 del 1989 (convertito in legge n. 144 del 1989, riprodotta nell'art. 35 del n. 77 del 1995), ed oggi dell' , del 2000, che ha sancito l'interruzione del rapporto di immedesimazione organica tra detti enti ed i loro funzionari o amministratori e regolato il rapporto tra questi ultimi ed i privati contraenti, facendo salva la validit del contratto, ma configurando il rapporto negoziale come intercorrente tra il privato e l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la fornitura, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, con la conseguenza che esclusa l'esperibilit dell'azione di indebito arricchimento nei confronti della , data la sua natura sussidiaria.