PROBLEMÁTICA GENERAL EN MATERIA DE OBRA PÚBLICA

1 PROBLEM TICA GENERAL EN. MATERIA de obra P BLICA. Causas principales de los incrementos en monto y/o plazo en proyectos de infraestructura Antecedentes Los proyectos de infraestructura, son generadores de desarrollo econ mico y el medio para resolver a mediano y largo plazo problemas espec ficos en el entorno nacional, estatal o municipal. En M xico se destina del 15 al 20% del Presupuesto de Egresos de la Federaci n para el desarrollo de los proyectos de inversi n f sica. Los recursos destinados a la inversi n f sica se ejercen por los entes responsables de generar condiciones de progreso econ mico y social siendo los m s relevantes Petr leos Mexicanos, la Comisi n Federal de Electricidad, la Secretar a de Comunicaciones y Transportes, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la Secretar a del Medio Ambiente y Recursos Naturales, los cuales ejecutan los grandes proyectos de infraestructura.

2 De tal forma que en su gasto concentran buena parte de los recursos econ micos correspondientes a la obra p blica en el pa s. La Auditor a Superior de la Federaci n (ASF), durante la revisi n anual de la Cuenta P blica Federal, observ que los principales proyectos de infraestructura realizados por diferentes entidades fiscalizadas, tuvieron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto de inversi n y pr rrogas en el plazo de contrataci n, ejecuci n y puesta en operaci n, con la consecuente repercusi n social y econ mica de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados.

3 La ASF considera que el proceso de rendici n de cuentas y fiscalizaci n no puede limitarse a indicar el cumplimiento de la norma y el uso adecuado de los recursos p blicos, sino de forma sustantiva debe se alar el valor p blico generado y la consecuci n de los fines sociales y econ micos proyectados, a trav s del ejercicio de la responsabilidad de los servidores p blicos, de ah la necesidad de promover acciones que reduzcan el impacto de estas situaciones, concientizando sobre la responsabilidad que debe asumir la Administraci n P blica Federal para su correcci n.

4 El desarrollo de los proyectos de infraestructura no es un proceso exclusivamente t cnico econ mico, por lo que advertir las causas que generaron los incrementos de montos y retrasos en su ejecuci n, implica revisar tambi n los procesos de toma de decisiones, supervisi n de las obras y capacitaci n de los responsables, para evitar la generaci n de pr cticas opacas que no propician el desarrollo econ mico deseado en el pa s. A fin de emitir un diagn stico sobre las causas que originaron los incrementos en costo y los retrasos en las obras, se seleccionaron 80 contratos de inversiones f sicas relativos a proyectos de infraestructura con un monto individual superior a 100 millones de pesos y que fueron suscritos entre 1999 y 2010 por diversos entes.

5 El an lisis se realiz a los procesos de la planeaci n y programaci n, contrataci n, ejecuci n y puesta en marcha de los proyectos, en dos vertientes: la primera correspondi a la identificaci n de los problemas, los cuales se agruparon en categor as para fines de mejor comprensi n, la segunda se refiri a la incidencia por grupo funcional de las causas detectadas. An lisis por categor as Planeaci n y programaci n: Se detectaron como principales deficiencias, la planeaci n incompleta en cuanto al alcance del proyecto, su rentabilidad, la problem tica social y ambiental, dise o de contratos inequitativos, indefinici n del tipo de contrataci n y la forma de pago considerando las fuentes de recursos para su financiamiento, adem s de constatarse la falta de coordinaci n entre los entes para la obtenci n de licencias y permisos, as como el predominio de decisiones pol ticas sobre consideraciones t cnicas.

6 (Ver Gr fica 1). A n cuando los proyectos ejecutivos son parte del proceso de planeaci n y programaci n, por su relevancia en el an lisis y el impacto que tienen sobre los procesos de contrataci n, ejecuci n y puesta en operaci n de los proyectos, su diagn stico se desarroll como parte de la categor a de causas t cnicas. T cnicas: La causa fundamental de los desfases est constituida por el insuficiente desarrollo de los proyectos ejecutivos, lo cual propicia anomal as como la falta de ingenier a de detalle, la indefinici n de la tecnolog a por utilizar en el desarrollo de la obra o la imprecisi n del sitio de los trabajos, entre otras.

7 Esta situaci n es recurrente a pesar del mandato de la Ley de Obras P blicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que establece como requisito para el inicio de cualquier obra de infraestructura, la existencia del proyecto ejecutivo totalmente terminado o con un grado de avance tal, que permita la continuidad en la ejecuci n de los trabajos. Al respecto, se ha constatado que en muchos casos dichos trabajos han iniciado con un proyecto limitado de ingenier a b sica. Otras causas de tipo t cnico que se identificaron son la ausencia o insuficiencia de algunos estudios previos como mec nica de suelos, topogr ficos, geol gicos y ambientales, entre otros; indefiniciones en normas t cnicas y de calidad para la ejecuci n de la obra as como en las especificaciones generales y particulares de construcci n; bases de licitaci n inadecuadas o incompletas.

8 Licitaciones mal evaluadas, e insuficiencia de personal t cnico capacitado para elaborar los proyectos y evaluar las propuestas presentadas por los particulares en las dependencias y entidades, situaci n que da poca certeza a su autorizaci n. (Ver Gr fica 1). Econ micas: Corresponde principalmente a la inoportunidad y retraso en la asignaci n y disponibilidad presupuestaria, transferencias entre programas efectuadas tard amente, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecuci n, falta de capitalizaci n de las empresas contratistas e imprevisi n sobre las consecuencias de la problem tica mundial del mercado de bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.

9 (Ver Gr fica 1). De ejecuci n: Se consideraron en este grupo, entre otras, que los plazos de ejecuci n pactados no corresponden a la realidad y complejidad de las obras, la entrega extempor nea del anticipo, el incumplimiento de las empresas contratistas y supervisoras de obra ; falta de control en las subcontrataciones, problemas t cnicos por incumplimiento de las especificaciones de construcci n y normas de calidad de los materiales y equipos, retraso en la formalizaci n de convenios modificatorios y la autorizaci n de precios extraordinarios o ajustes de costos, quiebra de fabricantes, ausencia de supervisi n y deficiente control de las obras, situaci n que se traduce en mala calidad o trabajos incompletos,; incumplimiento de libranzas, problemas de.

10 Car cter social particularmente referidos a derechos de v a, servidumbres de paso y tenencia de la tierra, problemas ambientales y conflictos sindicales, obras inducidas no previstas; el rezago en la gesti n de derechos de v a o servidumbres de paso, falta de certificados de no afectaci n ambiental, cambios de uso de suelo y finalmente la recepci n inoportuna de los trabajos, la tard a realizaci n de las pruebas de operaci n y puesta en marcha de los mismos. (Ver Gr fica 1). AN LISIS POR CATEGOR AS. GR FICA 1.. An lisis por Grupo Funcional Del universo revisado por la ASF en el periodo se alado en antecedentes, y con el fin de identificar a los entes que de manera recurrente presentan los problemas se alados, se realiz.