Réflexion sur les remèdes aux difficultés d’application ...

1 VIII Congr s Fran ais de Droit constitutionnel Nancy 16, 17 et 18 juin 2011. Atelier n 6 Aspects institutionnels nationaux R flexion sur les rem des aux difficult s d'application des lois Perrine PREUVOT1. A bien des gards, le retard dans l'application des lois t moigne de nos jours d'une attitude d sinvolte l' gard de la volont du l gislateur et s'inscrit peut- tre dans un mouvement g n ral tendant l'abaissement du Parlement2 ; Le respect de la loi est un des fondements de la tradition r publicaine. Pourtant, aujourd'hui, la loi n'est pas bien appliqu e3 ; pour l'heure, force est de constater que le caract re quelque peu virtuel . qui s'attache au quart des lois vot es depuis 1981 et d pourvues de textes r glementaires d'application, repr sente une entrave de fait au plein exercice par le Parlement de son pouvoir l gislatif, et, partant, constitue une remise en cause substantielle de l' quilibre des institutions4.

2 Dress s respectivement en 1974, 1995 et 2004, ces constats interpellent tant sur la l'importance des probl mes que pose l'application des lois en France que sur leur r currence. Rares sont les lois d'applicabilit directe. Pour d ployer ses effets, une loi ne doit pas seulement tre vot e et promulgu e mais doit aussi, le plus souvent, tre compl t e par des d crets d'application5 . L'adoption de ces d crets rel ve de la comp tence du Premier ministre qui, en vertu de l'article 21 de la Constitution, assure l'ex cution des lois . L'inaction du pouvoir ex cutif ou sa lenteur de r action s'apparenteraient alors un droit de v to6 (qui serait un v to suspensif en cas de retard) qu'opposerait le pouvoir ex cutif la Loi, expression de la volont g n rale.

3 De nombreux arguments militent en faveur d'une prompte et compl te application des lois. Le Premier ministre, dans la circulaire du 29 f vrier 20087, expliquait que cela r pond une triple exigence de d mocratie, de s curit juridique et de responsabilit politique. Le respect de l'institution parlementaire implique que le pouvoir ex cutif agisse rapidement. Am liorer le taux et la rapidit de l'ex cution des lois correspond 1. Allocataire-moniteur, Universit Paris I Panth on-Sorbonne, Centre de recherche en droit constitutionnel. L'auteur remercie chaleureusement Jean MA A, chef du service de la l gislation et de la qualit du droit au sein du Secr tariat g n ral du Gouvernement, pour les pr cieuses informations qui ont nourri la r flexion sur l'aspect gouvernemental de cette tude.

4 2. M. Guibal, Le retard des textes d'application des lois , RDP, 1974, n 4, p. 1043. 3. Assembl e nationale, Mission d'information commune sur les probl mes g n raux li s l'application des lois, J rome Bignon, Pr sident, Fran ois Sauvadet, Rapporteurs, Rapport d'information L'insoutenable application de la loi , Paris, 1995, Les documents d'information Assembl e nationale, p. 5. 4. Rapport n 1409, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la l gislation et de l'administration g n rale de la r publique sur la proposition de r solution (n 1023) de M. Jean-Luc Warsmann, modifiant le r glement en vue d'informer l'Assembl e nationale sur la mise en application des lois.

5 5. B. Seiller, Pr cisions sur l'obligation d'exercer le pouvoir r glementaire , AJDA, 2004, p. 761 et s. 6. A. Miaboula-Milandou, Les moyens d'action du Parlement l' gard de la loi vot e , RFDC, 1998, n 33, p. 63. 7. Circulaire du Premier ministre du 29 f vrier 2008 relative l'application de la loi, JORF n 0057 du 7 mars 2008, p. 4233. 1 galement un imp ratif de s curit juridique ainsi qu' une question de coh rence dans l'action gouvernementale. Le pouvoir r glementaire est donc non seulement tenu d'agir, mais aussi de le faire dans un d lai raisonnable conform ment la jurisprudence du Conseil d'Etat Dame Veuve Renard de 1964. Le Conseil d'Etat ne pr cise pas la dur e de ce d lai, mais un consensus politique s'est arr t sur la dur e de six mois8.

6 Ce d lai peut cependant tre cart . par la loi, et ne lie pas la juridiction administrative qui appr cie le caract re raisonnable du d lai au cas par cas. C'est toutefois en r f rence la rapidit d'action qu'est mesur e la diligence des gouvernements. Les retards pris dans l'adoption des mesures d'application font l'objet d' tudes annuelles par le S nat, qui publie depuis le d but des ann es 1970 des statistiques en la mati re9. Les diff rents rapports font tat du non-respect fr quent du d lai prescrit. Le rapport s natorial exposait en 2000 que seulement 25 % de l'ensemble des d crets pr vus par les lois vot es depuis trois ans ont t pris en moins de six mois.

7 Pour les lois adopt es en 2009, ce pourcentage avait connu une am lioration substantielle, se portant . 73% d'application, avant de redescendre 38% pour les lois adopt es pendant l'ann e 2010. En d finitive, si le taux global d'application des lois -sans tenir compte du d lai- est en constante am lioration et se porte au 31 d cembre 2010 81,08%10, des efforts restent n cessaires pour parvenir un respect exigeant du d lai de six mois. Les causes de ces retards sont d'origines multiples et interviennent des phases diff rentes du processus normatif : difficult s li es la qualit m me de la norme qu'il convient d'appliquer, retards g n r s par la lourdeur de la proc dure d'adoption des d crets d'application, absence ou insuffisance de volont politique.

8 Cette diversit des probl mes impose de proposer des rem des vari s. L'institution parlementaire s'est saisie en premier lieu de cette question par le d veloppement du contr le parlementaire de l'application des lois. Celui-ci, bien que faisant peser une certaine pression sur le Gouvernement, est impropre . r gler lui seul le probl me. Celui-ci doit donc tre appr hend par le Gouvernement, puisque c'est aussi dans le cadre de l'exercice du pouvoir r glementaire que des solutions devront tre trouv es. L'action commune de ces acteurs dans le cadre de la proc dure l gislative suppose enfin d'associer leurs efforts en vue de faciliter l'application de la loi.

9 Nous l'avons voqu , le juge administratif est galement susceptible d'intervenir sur le sujet par le contr le qu'il op re de l'inaction du pouvoir r glementaire. Il peut ainsi, sur la base d'un recours en exc s de pouvoir, annuler pour ill galit le refus de prendre les r glements11. En application de la loi du 8 f vrier 1995, il peut assortir l'annulation d'une injonction adress e au Gouvernement d'adopter les mesures d'application, ventuellement sous la menace d'une astreinte12. L'intervention du juge administratif peut galement tre 8. Ce d lai est repris par le Premier ministre dans la circulaire du 29 f vrier 2008. 9. La convention de d compte utilis e par le S nat est n anmoins critiqu e par le Secr tariat g n ral du Gouvernement : dans la mesure o le S nat appr hende la totalit des lois vot es pendant l'ann e, il int gre au d compte les lois de fin de l gislature pour lesquelles le d lai de six mois n'est pas coul depuis leur promulgation.

10 Le retard ne serait donc pas caract ris de sorte que les statistiques en seraient fauss es. Bien qu'il serait bon l'avenir que S nat et Secr tariat g n ral du Gouvernement harmonisent leurs m thodes de d compte, les rapports du S nat permettent n anmoins de percevoir les grandes tendances et les progr s ou r gressions accomplis depuis une quarantaine d'ann e. Par ailleurs, le rapport du S nat tient pr sent compte de ce d lai pour pr ciser certaines de ses statistiques. 10. Pourcentage issu du Bilan semestriel de l'application des lois au 31 d cembre 2010 labor par le Secr tariat g n ral du Gouvernement et publi sur L gifrance. 11. Conseil d'Etat, Arr t Kevers-Pascalis, 13 juillet 1962.