Avaliação de políticas, programas e projetos sociais

1 Avalia o de pol ticas, programas e projetos sociais Ivanete Boschetti Professora do Departamento de Servi o Social da UnB 1 Avalia o de pol ticas, programas e projetos sociais Introdu o A maioria das obras que tem como objeto o estudo de metodologias de an lise e avalia o de pol ticas sociais dedica boa parte de suas p ginas tentativa de definir o que e em que consiste a avalia o de pol ticas sociais p blicas (AGUILAR; ANDER-EGG, 1995; COHEN; FRANCO, 1993; ARRETCHE, 1998; SILVA, 2000). Feito isso, apresenta os tipos, formas e tend ncias da avalia o e relaciona as principais t cnicas e procedimentos para aferi o da efetividade e efic cia de pol ticas, programas e projetos sociais . Neste texto, o movimento ser outro. Primeiro, situaremos brevemente essas perspectivas correntes de avalia o, com o intuito de problematizar suas possibilidades e potencialidades para a compreens o do surgimento, desenvolvimento e fun es das pol ticas sociais no enfrentamento das desigualdades sociais e garantia dos direitos sociais nas sociedades capitalistas.

2 Em seguida, discutiremos uma perspectiva de an lise que situa a avalia o das pol ticas sociais nas contradit rias rela es entre Estado e sociedade no capitalismo. 1 Cr tica a algumas perspectivas correntes na avalia o de pol ticas sociais Autores como Arretche (1998), diferenciam avalia o de pol ticas p blicas de outras modalidades de avalia o, que ela designa como avalia o pol tica e an lise de pol ticas p blicas. A avalia o pol tica, segundo a autora, se dedica a analisar o processo de tomada de decis o que resulta na ado o de determinado tipo de pol tica p blica. Nessa perspectiva, a avalia o pol tica n o est voltada para an lise da natureza, dimens o ou abrang ncia de uma pol tica social, mas destina-se a compreender e explicar os motivos, raz es ou argumentos que levam (ou levaram) os governos a adotarem determinados tipos de pol ticas p blicas, em detrimento de outros.

3 A avalia o pol tica se dedica a explicar o processo decis rio e os fundamentos pol ticos que explicam a exist ncia de uma pol tica social, constituindo um objeto de estudo 2 privilegiado da ci ncia pol tica. Esse tipo de avalia o, assim, pouco se preocupa em compreender o escopo ou fun es, ou mesmo a composi o de uma dada pol tica social. Por outro lado, segundo a mesma autora, a an lise e avalia o de pol ticas sociais se dedicam a compreender a configura o das pol ticas sociais , o que pressup e conhecer e explicitar sua dimens o, significado, abrang ncia, fun es, efeitos, enfim, todos os elementos que atribuem forma e significado s pol ticas sociais . Mas, para Arretche (1998), a avalia o se distingue da an lise de pol ticas sociais , pois em sua compreens o, a an lise objetiva reconstitui as diversas caracter sticas de uma pol tica, como a rela o entre p blico e privado, as formas de financiamento, as modalidades de presta o de servi os e as possibilidades de desenho institucional que atribuem corpo a uma pol tica social.

4 Analisar uma pol tica social, nessa perspectiva, pressup e examinar o quadro institucional, os tra os constitutivos da pol tica analisada, a fim de decompor o todo em suas partes componentes; observar, examinar e criticar minuciosamente. Em tal defini o, a an lise de pol ticas sociais se contenta em apreender sua conforma o e estrutura, sem se preocupar com seus efeitos e implica es na realidade. Para Arretche (1998, p. 31): ainda que a an lise de uma pol tica p blica possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados prov veis, somente a avalia o desta pol tica poder atribuir uma rela o de causalidade entre um programa X um resultado. Essa distin o se baseia na compreens o de que avaliar pressup e determinar a valia ou o valor de algo; exige apreciar ou estimar o merecimento, a grandeza, a intensidade ou for a de uma pol tica social diante da situa o a que se destina.

5 Avaliar significa estabelecer uma rela o de causalidade entre um programa e seu resultado, e isso s pode ser obtido mediante o estabelecimento de uma rela o causal entre a modalidade da pol tica social avaliada e seu sucesso e/ou fracasso, tendo como par metro a rela o entre objetivos, inten o, desempenho e alcance dos objetivos. consenso entre os autores citados acima que a avalia o tem como principal objetivo estabelecer um valor ou julgamento sobre o significado e efeitos das pol ticas sociais . 3 Contudo, para al m dessa diferencia o entre an lise e avalia o de pol tica social, o que emerge desse debate a compreens o que o fundamental tratar esses diferentes momentos, sentidos e movimentos avaliativos como inter-relacionados e complementares. A avalia o de uma pol tica social pressup e inseri-la na totalidade e dinamicidade da realidade.

6 Mais que conhecer e dominar tipos e m todos de avalia o ou diferenciar an lise e avalia o, fundamental reconhecer que as pol ticas sociais t m um papel imprescind vel na consolida o do Estado democr tico de direito e que, para exercer essa fun o, como seu objetivo primeiro, devem ser entendidas e avaliadas como um conjunto de programas , projetos e a es que devem universalizar direitos. Para tanto, toda e qualquer avalia o de pol ticas sociais (ou de programas e projetos ) deve se sobrepor mera composi o de t cnicas e instrumentos, e se situar no mbito da identifica o da concep o de Estado e de pol tica social que determina seu resultado. A produ o de um sofisticado arsenal de m todos e t cnicas de avalia o emerge originalmente nos Estados Unidos na d cada de 1960, como uma tentativa de produzir dispositivos operacionais de aferi o das a es p blicas, objetivando fornecer receitas para o estabelecimento de um bom e eficaz governo, no contexto de uma economia de mercado (MULLER; SUREL, 1998).

7 No Brasil e Am rica Latina, a expans o da utiliza o de modelos e m todos de avalia o se deu a partir dos anos de 1970, com mais nfase nos anos de 1980 e de 1990, sob a hegemonia de uma tica gerencialista (FARIA, 2005) que, ao classificar, fragmentar e tipificar os processos avaliativos os colocou a servi o das contrarreformas do Estado (BEHRING, 2003), com intuito de sustentar sua redu o e transforma o sob a alega o de maior busca de efici ncia e efic cia. A nfase na aplica o de um arsenal de m todos e t cnicas avaliativas, desprovido de criticidade acerca do conte do e papel do Estado e das pol ticas sociais no enfrentamento das desigualdades sociais , levou a uma profus o de produ es te ricas sobre avalia o, mais preocupadas com a medi o e desempenho de uma suposta interven o t cnica e neutra do Estado, do que interessadas em revelar suas fun es e papel na produ o e reprodu o das desigualdades sociais .

8 Nessa dire o, a avalia o, em geral, apresentada como o instrumento capaz de determinar a rela o custo-benef cio (AGUILAR; ANDER-EGG, 1995) existente entre os gastos de determinado 4 programa ou pol tica social e seus efeitos em mat ria de pessoas beneficiadas, sem considerar as especificidades e particularidades dessas pol ticas na garantia dos direitos e o papel do Estado no cumprimento desse dever. Muitos desses estudos n o consideram que a rela o custo-benef cio n o pode se aplicar s pol ticas sociais p blicas com o rigor e intencionalidade com que se aplica ao mercado, visto que seu objetivo n o (e n o deve ser) o de atender o maior n mero de pessoas com o menor disp ndio e recursos. Ao contr rio, a avalia o de pol ticas sociais p blicas deve ser orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as pol ticas e programas sociais s o capazes e est o conseguindo expandir direitos, reduzir a desigualdade social e propiciar a equidade.

9 N o raro, os estudos de natureza mais operacional e tecnicista se limitam a classificar a avalia o de pol ticas e programas sociais em diferentes tipos, de acordo com seu objetivo (efetividade, efic cia, efici ncia), em fun o do momento em que se realizam (avalia o ex-ante e ex-post, que se desdobra em avalia o de impacto ou de processo), da posi o de quem realiza a pesquisa (interna ou externa), da escala de projetos (grandes e pequenos projetos ) e dos seus destinat rios (COHEN; FRANCO, 1993; ARRETCHE, 1998; SILVA, 2000). Para cada tipo de avalia o apresentado um leque infind vel de m todos, t cnicas e instrumentos de aferi o. N o queremos aqui reproduzir essas abordagens, j fartamente debatidas na literatura especializada sobre metodologias avaliativas. Em nossa opini o, elas padecem de uma preocupa o essencialmente tecnicista e gerencialista, pois enfatizam m todos e t cnicas e carecem de an lises qualitativas, dedicadas ao conte do e significado da pol tica social e/ou programa avaliados.

10 Do ponto de vista metodol gico, adotam uma abordagem sequencial, que trata as pol ticas sociais como um conjunto de a es que possuem in cio, meio e fim, e n o como processo de formula o, execu o e consolida o de direitos e servi os sociais que devem ser permanentes e universais. Essa abordagem sequencial explica as pol ticas sociais como sucess o linear de a es que, invariavelmente, seguiriam as seguintes etapas: a) identifica o do problema (constru o da agenda com base nas demandas); b) formula o de objetivos adaptados 5 ao problema identificado; c) tomada de decis o; d) implementa o/execu o; e) avalia o de processo e/ou impacto; f) extin o ou manuten o da pol tica, em decorr ncia da avalia o. Essa perspectiva n o considera as pol ticas sociais como resultado das hist ricas e contradit rias rela es entre Estado e sociedade, em diferentes contextos hist ricos.