Evaluation de l’appui au développement des clauses ...

1 Inspection g n rale des affaires sociales Evaluation de l appui au d veloppement des clauses sociales dans les march s publics tabli par Jean-Robert JOURDAN Jean-Marie PALACH Membres de l Inspection g n rale des affaires sociales RAPPORT - Mai 2016 - 2015-169R 2 IGAS, RAPPORT N 2015-169R IGAS, RAPPORT N 2015-169R 3 SYNTHESE La ministre du travail, de l emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a charg l IGAS, par lettre du 2 d cembre 2015, d une mission d valuation de l offre d appui au d veloppement des clauses sociales dans les march s publics et de son impact sur l insertion des personnes loign es de l emploi.

2 L achat public repr sente un montant mal connu, de l ordre de 70 80 milliards . Il est mis en uvre de fa on tr s clat e, par environ 130 000 pouvoirs adjudicateurs. En 1993, dans le contexte de la politique de la ville, le gouvernement a souhait utiliser l opportunit des march s publics pour demander aux entreprises attributaires de contribuer l emploi de personnes rencontrant des difficult s particuli res d insertion. Cette d marche a vu son champ s largir et son cadre juridique se pr ciser, jusqu aux ordonnances du 23 juillet 2015 et du 29 janvier 2016 relatives aux march s publics et aux contrats de concession.

3 Ces ordonnances confirment la possibilit d accompagner la commande publique d une action d insertion professionnelle pour des personnes loign es de l emploi, en agissant sur l objet du march , les conditions de son ex cution ou les crit res de choix des offres. Au carrefour des politiques de la commande publique, de l emploi des personnes en difficult et du d veloppement durable, l utilisation de la commande publique comme levier de l insertion a progressivement cru. Les collectivit s territoriales ont tr s t t actionn ce dispositif. L Etat a fait des clauses d insertion un des l ments constitutifs de la politique de r novation urbaine.

4 Il s est donn des objectifs d une ambition croissante, allant jusqu fixer 25 % en 2020 la proportion des march s devant inclure une clause sociale. Les h pitaux, concentr s sur des objectifs d conomie et de pr servation de l environnement, sont, pour leur part, peu moteurs. Tous les acteurs conviennent que la mise en uvre des clauses sociales exige une ing nierie d di e, comportant une promotion du dispositif, un accompagnement des donneurs d ordre de l amont l aval du march , un soutien aux entreprises pour la recherche et l int gration des personnes loign es de l emploi et une valuation du dispositif.

5 Un nouveau m tier, celui de facilitateur , a donc t d fini par l association Alliance villes emploi (AVE), qui regroupe des collectivit s territoriales porteuses de plans locaux pour l insertion et l emploi (Plie) et de maisons de l emploi et qui emploient la majorit des facilitateurs aujourd hui en place. Le nombre de march s incluant une clause sociale a progress , de 1,9 % en 2009 6,1 % en 2013. Ces chiffres restent cependant tr s significativement inf rieurs aux objectifs, et tr s variables selon les familles d acheteurs : 3,2 % pour l Etat, 10,2 % pour les collectivit s territoriales1.

6 Les clauses d insertion b n ficient majoritairement un public masculin, exer ant des m tiers techniques, avec des contrats brefs. Un tiers des personnes recrut es cette occasion obtient ensuite un emploi durable. La s curisation juridique des clauses d insertion dans les march s publics ne s est pas accompagn e d une action nationale coordonn e des services de l Etat, ni d une impulsion au soutien op rationnel de cette politique. L Etat a reconnu la n cessit d une ing nierie d di e en concluant plusieurs conventions avec l association alliances villes emploi mais n a pas consolid le dispositif, bien qu il contribue indirectement au financement du r seau des facilitateurs par l attribution de dotations budg taires, en baisse structurelle, aux maisons de l emploi et de cr dits du fonds social europ en aux Plie.

7 1 L observatoire conomique de l achat public, qui d pend des minist res conomiques et financiers, regroupe dans cette cat gorie les collectivit s territoriales au sens classique, les h pitaux et les organismes de s curit sociale. 4 IGAS, RAPPORT N 2015-169R L intervention des facilitateurs, depuis l intention de passer un march jusqu au contr le de son ex cution, soul ve des interrogations qui ne sont l heure actuelle trait es que par des r gles d ontologiques. Par ailleurs, les limites de productivit li es la d finition actuelle du m tier de facilitateur sont peu compatibles avec l ambition de d velopper les clauses sociales .

8 Le r seau en place, riche de plus de 300 professionnels, ne couvre pas l int gralit du territoire. Son positionnement aupr s de structures au financement incertain ne garantit pas sa disponibilit pour tous les acheteurs publics. La mission recommande de centrer la politique des clauses sociales sur l objectif d acc s l emploi p renne. Face au risque d une politique du chiffre fond e sur une accumulation d heures de travail pour de trop nombreux b n ficiaires qui n en tireraient pas profit dans leur parcours vers l emploi, il importe d organiser pour chaque b n ficiaire un accompagnement par un op rateur qualifi , si n cessaire en utilisant successivement les clauses d insertion de plusieurs march s.

9 L largissement du champ des clauses sociales de nouveaux secteurs conomiques est une condition forte de l atteinte des objectifs chiffr s de l Etat et de la f minisation des publics b n ficiaires. Il est galement rendu n cessaire par la baisse de la commande publique au secteur du b timent et des travaux publics, qui limite ses capacit s d int gration professionnelle. Le pilotage et l animation de la politique des clauses sociales , dont des l ments ont t pos s par la loi conomie sociale et solidaire du 31 juillet 2014, doivent tre substantiellement renforc s.

10 Le r le de la d l gation g n rale l emploi et la formation professionnelle dans l impulsion de cette politique d emploi et la coordination des administrations centrales de l Etat doivent tre affirm s. Un budget, a minima par r orientation des cr dits actuels, doit tre orient vers le financement de l ing nierie. La diffusion par l Etat d l ments stabilis s de doctrine juridique conforterait les acteurs. Un centre de ressources national et un syst me d information partag sont n cessaires. Au niveau r gional, le pilotage de cette politique pourrait tre assur conjointement par les Direccte et les r gions.