Códigos de conducta en las Administraciones Públicas ...

1 160 QDL43 Cuadernos de Derecho LocalFundaci n Democracia y Gobierno LocalC digos de conducta en las Administraciones P blicas: algunas experiencias1 Rafael Jim nez AsensioConsultor institucional/Catedr tico de Universidad (acr.) UPF Introducci n2. El Gobierno Vasco da el primer paso en la buena direcci n3. Una experiencia de c digo de conducta en una autoridad independiente: la Comisi n Nacional de los Mercados y la Competencia4. La propuesta de Documento de Principios de tica Judicial del Consejo General del Poder Judicial5. Otros casos de integridad institucional en las comunidades aut nomas: una breve Catalu Comunidad Arag Un caso avanzado de construcci n de un Sistema de Integridad Institucional: la Diputaci n Foral de El reciente caso de la Comunidad Aut noma de Madrid6.

2 Experiencias locales de sistemas de integridad institucionalArt culo recibido el 03/01/2017; aceptado el 09/01/2017. 1. El presente trabajo se corresponde con un cap tulo de la primera parte del libro In-tegridad y Transparencia, que ser publicado pr ximamente. Su publicaci n de forma in-dividualizada se lleva a cabo con el objetivo de difundir una serie de pr cticas que en el campo de los c digos de conducta est n comenzando a surgir en los diferentes niveles de Gobierno en Espa a, tambi n en el mbito local. 161 ISSN: 1696-0955, febrero de 2017, p gs. 160-199C digos de conducta en las Administraciones P blicas: algunas experienciasResumenEl presente estudio tiene por objeto estudiar las recientes experiencias que se han llevado a cabo de aprobaci n de c digos ticos y de conduc-ta en el sector p blico espa ol.

3 Tras unos primeros textos de c digos de buen gobierno (AGE y FEMP, entre otros), de alto contenido declarativo y sin consecuencias pr cticas, a partir de la elaboraci n del C digo ti-co y de conducta del Gobierno Vasco en 2013 comienzan a aparecer c digos que se insertan en marcos de integridad institucional (OCDE). Aun as , el proceso est resultando lento en su implantaci n, puesto que algunas experiencias pr cticas son confusas conceptualmente hablando, y otras no terminan de articular correctamente todas y cada una de las piezas del modelo. Hay, no obstante, algunas experiencias recientes que caminan en la buena direcci n y que profundizan la l nea iniciada. El trabajo finaliza con el an lisis de algunas experiencias recientes de c di-gos de conducta en el mbito clave: integridad; c digos de conducta ; tica p blica; buena gober-nanza; gobernanza tica; gobernanza of conduct in the realm of public administrations: some experi-encesAbstractThis article studies recent experiences in codes of conducts in the context of the Spanish public sector.

4 The first codes of conduct inter alia, AGE and FEMP were declarative in nature and without practical conse-quences. However, since the approval of the Code of Conduct of 2013 by the Basque Country Government, codes related to the institutional integ-rity framework (OECD) have been being launched. Despite this fact, this is a slow process because some of the practical experiences are concep-tually unclear and others do not articulate correctly all the pieces of the model. There are, however, some recent experiences in the right direc-tion. This article finally tackles some recent experiences related to codes of conduct in the local : integrity; codes of conduct; public ethic; good governance; ethi-cal governance; local n Democracia y Gobierno Local162 QDL43 Cuadernos de Derecho LocalRafael Jim nez Asensio Una sociedad sin virtudes no es un demos ; la democracia necesita buenas costumbres para que las instituciones funcionen como deben, pues, a fin de cuentas, estas dependen del buen o mal hacer de las personas que las gestionan (Victoria Camps, Breve historia de la tica, RBA, Barcelona, 2013, p.)

5 398).1 Introducci nEs obvio que los c digos de conducta , c digos ticos o c digos de deontolo-g a, en cuanto fen menos institucionales en los que se plasman las pr cticas de autorregulaci n, no han formado parte de la cultura institucional espa ola, ni siquiera en la funci n p blica. El manto de la legalidad ha pretendido cu-brirlo todo, aunque no lo haya conseguido realmente. Frente a aquel fen -meno de fuerte impronta anglosajona que irrumpi hace algunos a os y ya bastante asentado en pa ses de nuestro entorno, nos hemos despertado muy tarde, como suele ser siempre habitual. No se trata aqu de reiterar lo expuesto ni de censurar la mala comprensi n conceptual de esta cuesti n que, como se ha visto, es m s que evidente en la obra de los legisladores estatal y auton -mico, lo que ha terminado empa ando el problema hasta convertirlo muchas veces en pura caricatura.

6 Tampoco pretendo desdecirme del objetivo inicial, que era muy claro: situar el problema en un marco conceptual y obviar un an lisis detenido del marco jur dico normativo, aunque algo se ha dicho al respecto y algo m s deber que s parece obvio y necesario resulta resaltarlo es que la legis-laci n aprobada hasta la fecha se muestra ampliamente tozuda en reiterar los errores inicialmente cometidos por el legislador b sico estatal, y construir los sistemas de integridad institucional sobre una base meramente jur -dico normativa, sin dejar ning n espacio (o espacios muy reducidos) a la autorregulaci n. La fe en el derecho mueve monta as de papel, pero no cambia (casi) ni una coma del deterioro de la moral p blica en nuestras instituciones. Sus efectos, tras a os de cruzada legislativa de regeneraci n de la vida p blica, son poco efectivos.

7 Frente a esa tozudez de los creyentes en el derecho y esc pticos, a su vez, de la tica institucional autorregulada, que son todav a legi n en este pa s, han comenzado a abrirse fisuras impor-tantes en ese edificio antes inexpugnable que era el reinado omnipresente de la ley. Aun hoy se insiste, en no pocos trabajos acad micos, en la dimensi n jur dica del principio de integridad, como aparente remedio frente a los en ocasiones difusos males de la corrupci : 1696-0955, febrero de 2017, p gs. 160-199C digos de conducta en las Administraciones P blicas: algunas experienciasEn cualquier caso, en los ltimos cuatro a os se han comenzado a mo-ver las cosas, unas veces por convicci n de que debe ser as y por la nece-sidad de crear cortafuegos de prevenci n frente a los esc ndalos de corrup-ci n que se muestran por doquier, mientras que en otras ocasiones esa tendencia al cambio ha tenido un car cter m s reactivo (por lo dem s, muy humano) en la pretensi n de situar valladares u obst culos complementarios a una deteriorada atm sfera de moral p blica, salpicada por la corrupci n o por la multiplicaci n de un sinf n de conductas llevadas a cabo por cargos y servidores p blicos, todas ellas censurables desde el plano tico.

8 En fin, un intento, por lo dem s, con escasos r ditos, pues esa estrategia por lavar la cara se impulsa generalmente cuando la situaci n ya no tiene apenas que, como ya se sabe, no part amos de cero. Algo se hab a hecho, aunque pocos efectos reales tuvo, pero al menos formalmente pasos t midos se hab an dado. La legislatura estatal de 2003 2007 fue, en cierto sentido, premonitoria de lo que despu s vendr a. Sin duda, la sensibilidad guberna-mental viene siempre alimentada por el olfato de un ministro o, en su defecto, por las propuestas de sus equipos directivos o funcionariales. Y cabe subra-yar que en los a os 2005 2007 ese olfato existi , y se supo captar perfecta-mente que algo se mov a fuera de nuestras fronteras. La tica p blica y la integridad institucional estaban adquiriendo una impronta notable en las pol ticas de la OCDE, como ya se ha dicho.

9 Y, con cierta perspicacia, aunque tambi n con cierta falta de pericia, se pretendieron trasladar tales tendencias a la Administraci n P blica espa ola, siempre reacia a los cambios y a las soluciones for impulso pol tico, eso nadie lo puede negar. Se aprobaron, como ya se ha dicho, el C digo de Buen Gobierno de altos cargos (2005), una avanzada ley de conflicto de intereses (2006) y un Estatuto B sico del Em-pleado P blico (2007) que estableci por ley (error al que algunos, desde la posici n modesta de vocales de la Comisi n de Expertos, tambi n coadyu-vamos) un c digo de conducta de los empleados p blicos. Una idea, en todo caso, importante que no se supo plantear de forma correcta. El EBEP se deber a haber limitado a la enumeraci n y definici n de una serie de valores o principios y, todo lo m s, a determinar gen ricamente algunas normas de conducta , abriendo la posibilidad de desarrollar c digos deontol gicos para cada mbito de la funci n p blica.

10 No cabe duda de que a partir de ese desajuste de enfoque, todos hemos aprendido mucho. Para eso est n los errores. No para embargo, en esa bater a de medidas, intuitivamente descubiertas, faltaba, tal como dec a, un necesario aprendizaje. Quiz s, si hubi semos sido Fundaci n Democracia y Gobierno Local164 QDL43 Cuadernos de Derecho LocalRafael Jim nez Asensiocapaces de mirar mejor y analizar convenientemente otros sistemas compa-rados, tales errores se hubiesen ido subsanando. Pero en Espa a algo que llega al BOE, m s si es a trav s de una ley, se sacraliza y, sobre todo, se convierte en un obst culo, m s que en una palanca de cambio. El C digo de Buen Gobierno, que se aprob por medio de una mera Orden Ministerial2, qued enterrado en las p ginas del Bolet n Oficial, sin que apenas nadie le prestara atenci n, menos a n quienes eran sus destinatarios.