Indagine sugli incarichi di studio, ricerca e consulenza

1 Corte dei conti Sezione regionale di controllo per le Marche Indagine sugli incarichi di studio, ricerca e consulenza 2 MAGISTRATO ISTRUTTORE Primo Referendario Dott. Andrea Liberati SUPPORTO AMMINISTRATIVO: Maria Angela Cognini _____-_____ 3 SOMMARIO Oggetto dell Indagine : introduzione e sintesi..4 Il quadro normativo ..4 Modalit dell Verifiche sui singoli enti ..12 COMUNE DI ACQUACANINA ..12 COMUNE DI ANCONA ..12 Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..14 COMUNE DI ASCOLI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..16 COMUNE DI COMUNE DI CASTELSANTANGELO SUL NERA ..17 COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..23 COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..26 COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..31 COMUNE DI COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..35 COMUNE DI MACERATA.

2 36 Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..38 COMUNE DI MAGLIANO DI COMUNE DI MONTE CAVALLO ..40 COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli COMUNE DI Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..44 COMUNE DI SAN BENEDETTO DEL Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..48 COMUNE DI SENIGALLIA ..49 Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..50 COMUNE DI SERRAVALLE DI CHIENTI ..52 Verifica caratteristiche singoli Rilevazioni generali ..52 COMUNE DI COMUNE DI Considerazioni 4 Oggetto dell Indagine : introduzione e sintesi. La presente Indagine , deliberata dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Marche nell ambito del programma annuale del controllo successivo sulla gestione (delib. n. 4/2008), ha ad oggetto la materia delle consulenze conferite nel corso dell anno 2007 dagli enti locali della Regione stessa. Finalit dell Indagine e, innanzitutto, quella di accertare i settori nei quali tali strumenti vengono utilizzati, se e quali procedure vengono seguite per il relativo affidamento, se esistono organi di controllo e valutazione dell'attivit svolta e se viene effettuata una analisi dei costi e dei benefici rispetto all'organizzazione interna dei servizi del personale.

3 L' Indagine altres tesa a verificare il rispetto degli adempimenti previsti per la legge finanziaria 2008 e degli obblighi di comunicazione previsti dalla normativa vigente: si intende pertanto, nell ambito del controllo sulla gestione, fornire una panoramica complessiva del ricorso alle professionalit esterne. L esame, pur prendendo le mosse dalle disposizioni delle pi recenti leggi finanziarie intervenute sull argomento, generalmente ispirate a finalit di riduzione della spesa corrente comprimibile, intende travalicare la logica prettamente finanziaria, proponendosi lo scopo ulteriore di focalizzare le cause pi ricorrenti del crescente ricorso alle professionalit esterne, nonch delle forme e dei settori in cui tale fenomeno pi frequentemente si estrinseca. L analisi aggregata dei dati raccolti ha consentito l individuazione di alcune problematiche e criticit comuni. La relazione articolata: a) in una parte di carattere generale, comprendente una premessa dedicata alla ricostruzione del quadro normativo, seguita da paragrafi in cui vengono esposti i dati tratti dall osservazione della realt nel suo insieme; b) in una seconda parte in cui, per ciascun ente monitorato, inserito un sintetico commento relativo alla situazione degli incarichi esterni conferiti nel 2007.

4 Particolare attenzione, nel rispetto dell autonomia, riservata alla verifica dell adeguatezza degli strumenti di normazione secondaria alle disposizioni vigenti. Il quadro normativo La previsione legislativa della possibilit , per gli Enti locali, del ricorso a consulenze e collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalit contenuta nell art. 110 comma 6 del 18 agosto 2000, n. 267 ( ), il quale prevede che per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento pu prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalit , nonch nell art. 7 comma 6 del 30 marzo 2001, n. 165, intitolato gestione delle risorse umane , novellato dall art. 32 del 4 luglio 2006, n. 223 (cosiddetto decreto Bersani ) come modificato dalla relativa legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248. La norma, cos come riformulata, fissa, in modo chiaro, i seguenti presupposti per il ricorso all esterno: a) l oggetto della prestazione deve in primo luogo corrispondere alle competenze attribuite dall ordinamento all Amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati; b) inoltre, occorre che l Amministrazione accerti preliminarmente l impossibilit oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno e che la prestazione richiesta abbia natura temporanea e altamente qualificata; c) infine, 5 devono risultare preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della Al testo originario dell art.

5 7 del 165 del 2001 stato poi aggiunto un comma 6/bis, il quale prevede che Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione , ed un comma 6 ter, a norma del quale i regolamenti di cui all art. 110 comma 6 del , si adeguano ai principi di cui al comma 6 . Il cosiddetto decreto Bersani rende quindi obbligatoria l adozione di procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione e rappresenta il punto di arrivo di un trend legislativo e giurisprudenziale che ha inteso porre limiti ben precisi alla possibilit del ricorso di professionalit esterne. Al fine di raggiungere l obiettivo di politica economica del contenimento della spesa corrente, il Legislatore inoltre intervenuto, negli ultimi anni, a regolare la materia degli incarichi conferiti a soggetti esterni alla attraverso una disciplina vincolistica, che da un lato ha disposto riduzioni annuali delle spesa destinabile a tali affidamenti, dall altro lato ha introdotto procedure di controllo che contemplano l intervento dell organo di revisione contabile e della Corte dei conti (art.)

6 1, commi 9 e 11 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168m convertito dalla legge 30 luglio 2004, n. 191; art. 1, comma 42 della legge finanziaria 2005). Chiarimenti alle Amministrazioni sull applicazione delle suddette disposizioni normative e le linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi esterni sono stati forniti, rispettivamente, con circolare n. 28 del 14 giugno 2006 del Dipartimento della Ragioneria di Stato e n. 5 del 21 dicembre 2006 della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione Pubblica. Come sottolineato dal Dipartimento della Funzione Pubblica nelle proprie circolari, il riferimento alle materie ed agli oggetti rientranti nelle competenze della struttura amministrativa di cui alle norme in questione non da considerare una autorizzazione ad affidare incarichi per funzioni che l amministrazione potrebbe invece svolgere con propri dipendenti. Gli affidamenti devono essere finalizzati a coprire carenze nell organizzazione interna e devono essere determinati da esigenze straordinarie delimitate nel tempo che devono, per , essere sempre e comunque attinenti alle competenze proprie dell amministrazione.

7 Il medesimo Dipartimento ha posto l attenzione anche su un altro importante elemento, collegato al precedente, che assume particolare rilievo ai fini della legittimit del ricorso a collaborazioni esterne, costituito dal collegamento fra gli obiettivi della amministrazione e l oggetto dell incarico; obiettivi che devono essere conformi e funzionali alla programmazione operativa delle amministrazioni tenute a svolgere le attivit gestionali attraverso documenti di programmazione. E all interno di questa attivit di programmazione che occorre evidenziare i progetti e gli obiettivi da perseguire e l eventuale circostanza straordinaria che non consenta di perseguirli facendo ricorso esclusivamente alla professionalit interna. D altra parte, la programmazione delle attivit da svolgere e degli obiettivi da conseguire assolve ad un altro ulteriore scopo: evidenziare le competenze professionali alle quali ricorrere per il perseguimento dei fini di ciascuna amministrazione tali da poter gestire con modalit trasparente anche la selezione dei soggetti cui affidare incarichi .

8 In tal modo, l importanza della fase di individuazione delle competenze necessarie da acquisire viene ad essere collegata alla valutazione delle professionalit dei possibili collaboratori. 1 L art. 1, comma 42 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) aveva gi disposto, per l affidamento di incarichi di studio o di ricerca , l obbligo di adeguata motivazione con specifico riferimento all assenza di struttura organizzativa o professionalit interne all ente. 6 In materia anche intervenuta la Corte dei conti con una prima deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo (delibera 6/CONTR/05 del 15 febbraio 2005), seguita da una seconda della Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato (delibera 7/05/G dell 11 marzo 2005). In particolare le Sezioni Riunite con la deliberazione avente ad oggetto Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 311/2004 in materia di affidamento di incarichi di studio, di ricerca o di consulenza (art.)

9 1, commi 11 e 42) , hanno fornito indicazioni per la individuazione degli incarichi e dei criteri di valutazione della loro legittimit ed hanno individuato, altres , oltre alla competenza a ricevere gli atti, le linee di indirizzo sui controlli da effettuare in ordine alla corretta applicazione della disposizione. La citata deliberazione delle Sezioni Riunite ha fornito una definizione delle tre tipologie di incarichi esterni (di studio, di ricerca , di consulenza ) tipizzate dal Legislatore. Per gli incarichi di studio occorre fare riferimento all art. 5 del 18 aprile 1994, n. 338, che richiede sempre la consegna di una relazione scritta; gli incarichi di ricerca presuppongono la preventiva definizione del programma da parte dell amministrazione; le consulenze si sostanziano nella richiesta di un parere ad un esperto esterno. Il tratto che accomuna le differenti tipologie , secondo le Sezioni Riunite, la sostanziale riconducibilit di tali fattispecie alla categoria del contratto di lavoro autonomo, pi precisamente il contratto di prestazione d opera intellettuale di cui agli artt.

10 2229-2239 del Codice civile. Da questo ambito resterebbero quindi eslcusi, a rigore, i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa , che, com noto, rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo, propria dell incarico professionale, ed il lavoro subordinato (art. 409, n. 3 del Codice di procedura civile). Infatti gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, per la loro stessa natura, che prevede la continuit della prestazione ed un potere di direzione dell amministrazione, apparirebbero in via concettuale incompatibili con gli incarichi esterni, caratterizzati di norma dalla temporaneit e dall autonomia della prestazione. Resta fermo, peraltro, secondo le Sezioni Riunite, che, qualora un atto sia bens denominato di collaborazione coordinata e continuativa ma, per il suo effettivo contenuto, rientri invece nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza , il medesimo sar soggetto al limite di spesa, alla motivazione, ai controlli ed alle altre prescrizioni imposte dalla normativa generale sugli incarichi esterni.