EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y EL PRESUPUESTO …

1 EL PROCESO de planificaci N Y EL PRESUPUESTO GUBERNAMENTAL. Ivette Flores Jim nez Ruth Flores Jim nez Resumen. El presente art culo trata a cerca de la importancia e impacto que tiene el PRESUPUESTO p blico en la econom a, desarrollo y en el nivel de vida de los habitantes de cualquier pa s, muestra una parte esencial de la pol tica econ mica;. ya que da pauta a las prioridades y objetivos del gobierno a trav s de los montos asignados a sus ingresos y a sus egresos. El PROCESO de planificaci n presupuestaci n es una herramienta fundamental para que el gobierno formule, discuta, apruebe, ejecute, controle y eval e los resultados de la estructura de la clasificaci n del gasto p blico en cada uno de los rubros de tal manera que se refleje en un crecimiento y desarrollo a nivel macro y microecon mico. Abstract This article is about the impact that the public tax has on the economy, development and in the life level of the inhabitants from any country, it shows an essential part of the economic policy; since this leads to the priorities and objectives of the government through the amounts of money for incomes and expenses.

2 The tax planning process is a fundamental tool for the government to formulate, discuss, approve, carryout, control and evaluate the results of the structure of the classification of the public expenditure assigned to every part of the public expenditure so it will be reflected on the growth and development focused on the macro and microeconomic level. INTRODUCCI N. El principal objetivo del art culo es facilitar la comprensi n y el an lisis del PRESUPUESTO p blico, a trav s de la revisi n de aspectos sustanciales del gasto p blico, el PROCESO presupuestario, los sistemas presupuestales m s comunes y la importancia del PRESUPUESTO . El PRESUPUESTO p blico es un plan de acci n de gran importancia porque refleja una parte fundamental de la pol tica econ mica. El PRESUPUESTO se establece para un per odo determinado, generalmente de un a o, y muestra las prioridades y los objetivos del gobierno a trav s de los montos destinados a sus ingresos y sus gastos.

3 El PRESUPUESTO muestra la forma de c mo el gobierno extrae recursos a la sociedad, y c mo los redistribuye. En ambos ejercicios, la extracci n y la distribuci n, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades. 1. El an lisis de la estructura del gasto p blico se realiza a trav s de las clasificaciones presupuestarias, que son enfoques o formas de abordar la cuesti n. Estas clasificaciones tienen un uso determinado para los diferentes an lisis que se quieran realizar y var an seg n los criterios de gasto. En algunos pa ses las grandes categor as de gasto se agrupan de acuerdo con criterios econ micos, mientras que en otros se identifican los conceptos de gasto principales que especifican su composici n y que son necesarios para cumplir los objetivos establecidos en los diferentes programas, pero en general existe una homogeneidad de criterios para clasificar al gasto p blico. La planificaci n y el PRESUPUESTO gubernamental, partiendo de una racionalidad, obedecen a las siguientes causas que tienen un car cter pol tico, econ mico y social; esencial para el crecimiento y desarrollo de cualquier pa s: 1.

4 El PRESUPUESTO est compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignaci n. 2. En esa decisi n sobre la distribuci n, el PRESUPUESTO revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo a trav s del an lisis de impactos, as como de la revisi n-auditor a. 3. El PRESUPUESTO tiene un peso macroecon mico muy evidente en el crecimiento, el empleo, la inflaci n, y la estabilidad. Las pol ticas de ingreso y de asignaci n del gasto p blico son elementos clave de la pol tica econ mica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la econom a y en el desarrollo social; son adem s impactos de largo alcance. Con particular fuerza en pa ses en v as de desarrollo como M xico, el PRESUPUESTO p blico estimula la acumulaci n de capital f sico y la inversi n en capital humano.

5 Por ejemplo, pol ticas tributarias y pol ticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad macroecon mica y redistribuir el ingreso, a trav s de la reasignaci n de recursos y esfuerzos hacia programas sociales educaci n, mejora en los servicios de salud, disminuci n de los grados de pobreza, provisi n de seguridad p blica, creaci n de infraestructura, desarrollo regional, alientos a producci n, , y la inversi n en capital f sico y humano, motor del desarrollo. En contrasentido, pero con mayor facilidad, pol ticas de ingreso y egresos err neas pueden impactar negativamente a la sociedad. De acuerdo con la CEPAL, el dise o institucional en el campo fiscal debe responder a tres objetivos. El primero se refiere a la necesidad ineludible de que los niveles de ingresos y gastos sean conducentes al equilibrio macroecon mico y el crecimiento; el segundo, al que se refiere prioritariamente este trabajo, supone la capacidad de garantizar que el uso de los recursos p blicos se corresponda con los planes y prioridades de gobierno que surgen del PROCESO democr tico; y el tercero demanda el uso eficiente de esos recursos.

6 Es en este contexto donde se percibe el contrasentido de concentrar toda responsabilidad fiscal en los 2. ministerios de hacienda. En efecto, el otorgar esta funci n al Ministerio de Hacienda, es decir al organismo que por definici n tiene como prop sito fundamental el cumplimiento del primero de los objetivos se alados, puede conducir a que el segundo pierda prioridad (CEPAL, 1998, p. 42). 4. El PRESUPUESTO tiene un evidente impacto en la econom a y el desarrollo en su conjunto, pero tambi n lo tiene en la vida de los habitantes del pa s. El PRESUPUESTO tiene un peso microecon mico (distribuci n del ingreso, educaci n, servicios, oportunidades), con la asignaci n de recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos democr ticos, esas pol ticas se someten a escrutinio, evaluaci n y debate p blicos. Sabemos que el mercado favorece la generaci n y distribuci n de la riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual.

7 La democracia, basada en el principio de la igualdad pol tica, puede paliar esas desigualdades a trav s de la pol tica fiscal acordada en los rganos de representaci n popular y garantizar as un piso m nimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado democr tico desarrollado tiene la necesidad de imponer grav menes para financiar gasto social, y procura as alcanzar un delicado equilibrio entre esa recolecci n de impuesto y ese gasto, y el est mulo a la inversi n tanto en bienes p blicos como en los que provienen de los agentes privados (Elizondo 1998). Las pol ticas de ingresos y de gasto p blicos est n en el centro de esas dos tensiones (piso m nimo de bienestar gasto social- e inversi n privada crecimiento econ mico-), y el PRESUPUESTO en un enfoque integral (que incluye ingresos y gastos), tiene un papel clave en la determinaci n del tipo de desarrollo que adopte un pa s. 5. Otro factor que le da gran importancia al PRESUPUESTO es el hecho de que es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los recursos del estado.

8 El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial), para cumplir con sus funciones b sicas (provisi n de bienes p blicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acci n gubernamental, requiere de un aparato administrativo que necesita recursos p blicos. Estos se generan a trav s de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos servicios, emitir y contratar deuda p blica. 6. Finalmente, pero no menos importante, el PRESUPUESTO tiene una fuerte relaci n con la pol tica (impacto pol tico) y con el poder. La acci n gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura pol tica: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores econ micos, sociales, geogr ficos. Desde esta perspectiva, el PRESUPUESTO es parte clave de la Pol tica, pues asigna recursos.

9 Como bien dice Humberto Petrei el PRESUPUESTO es un punto de reuni n de fuerzas de la sociedad (Petrei, 1997, p. 13) y, en esa medida, no es un instrumento meramente t cnico sino pol tico, y estrechamente relacionado con el conjunto de las acciones que definen la pol tica econ mica y la pol tica en general, en la medida en que se stas reflejan en la asignaci n de los recursos p blicos. Esto no quiere decir que, para la definici n y el manejo de la pol tica 3. presupuestaria, pueda prescindirse de la t cnica, pero s demanda que la t cnica est en funci n de la pol tica, sin pretender sustituirla. La idea de que las pol ticas y los programas p blicos deben enmarcarse en una visi n de conjunto y una estrategia de largo plazo que les den sentido y coherencia. En consecuencia, han ido ganando cuerpo los esfuerzos por reconstituir la programaci n presupuestaria como algo que va m s all de la buena t cnica y, en especial, m s all de la pol tica fiscal y que, por tanto, requiere un esfuerzo a nivel del gabinete en su conjunto, y no s lo la negociaci n o conflicto bilateral de cada ministro con su colega de Hacienda o Finanzas.

10 1. Para poder cumplir con dichos preceptos es necesario que los responsables de ejercer tan importante actividad, conozcan, analicen y aplique adecuadamente cada una de las t cnicas que se mencionan a continuaci n. 1. CONCEPTO de planificaci N. La idea central de la planificaci n es la racionalidad; es necesario elegir racionalmente qu alternativas son mejores para la realizaci n de los valores finales que sustenten dichos hombres, familias, gobiernos o empresas. Planificar implica, entonces reducir el n mero de alternativas que se presentan a la acci n a unas pocas compatibles con los medios disponibles. Se ha definido la programaci n como la selecci n cuidadosa de fines y medios apropiados para alcanzarlos. El PROCESO de programaci n se define por las acciones de coordinar, prever, anticiparse al futuro, determinar una conducta a seguir 2. Planificar es, en consecuencia, un PROCESO en virtud del cual la actitud racional que ya se ha adoptado, se transforma en actividad: se coordinan objetivos, se prev n hechos, se proyectan tendencias 3.