EL REQUERIMIENTO PRELIMINAR ENTRE …

1 GABILEX N 5 MARZO 2016 EL REQUERIMIENTO PRELIMINAR ENTRE ADMINISTRACIONES P BLICAS DEL DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCI N CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA D. Jos Ram n Chaves Garc a Magistrado especialista de lo contencioso-administrativo de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Galicia Fecha finalizaci n del trabajo: Marzo 2016 INDICE 1. INTRODUCCI N 2. FUNCIONALIDAD Y CONTEXTO 3. UN SOLO PRECEPTO PARA MUCHA ADMINISTRACIONES Y M LTIPLES SITUACIONES 4. MBITO DE APLICACI N 5. NATURALEZA DEL ACTO DE REQUERIMIENTO 6. DISTINCI N DE FIGURAS AFINES 7. CAR CTER FACULTATIVO 8. FORMALIDADES 9. EFECTOS DERIVADOS DEL RECHAZO DE SU CAR CTER DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS 10. LA PERVERSA EXCLUSI N DE LA APLICACI N DEL R GIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO 11. A MODO DE CONCLUSIONES 12. BIBLIOGRAF A 1. INTRODUCCI N La Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicci n contencioso- administrativa (LJCA) dedica su T tulo V a los Procedimientos especiales , cobijando el cauce para la tutela de derechos fundamentales, la cuesti n de ilegalidad y el procedimiento en caso de suspensi n administrativa de acuerdos.

2 GABILEX N 5 MARZO 2016 Sin embargo, aunque disfrazado de Diligencia PRELIMINAR (rubrica de la Secci n 1 del Cap tulo I, del T tulo IV) la propia Ley acoge materialmente en su art culo 44 lo que se alza en procedimiento especial de gran importancia en cuanto fija las condiciones de acceso a la jurisdicci n de las administraciones p blicas cuando una de ellas formular REQUERIMIENTO a otra para que invalide una actuaci n que le perjudica. Y es que si bien el proceso contencioso-administrativo est inspirado en alzar garant as judiciales de la contienda ENTRE particular y administraci n, el mismo canaliza tambi n los desencuentros jur dicos ENTRE administraciones. En este mbito, ya que todas est n llamadas a perseguir el inter s general conforme a su finalidad institucional, operan especialmente los principios de lealtad institucional y buena fe, aunque a veces se rompe el amor y la nica manera de zanjar la situaci n es el litigio contencioso-administrativo con la secuela de la cosa juzgada.

3 2. FUNCIONALIDAD Y CONTEXTO La funcionalidad pr ctica del que denominaremos REQUERIMIENTO PRELIMINAR ENTRE administraciones p blicas es doble. Por un lado, evidencia la seriedad de la situaci n problem tica que lleva a una Administraci n a formalizar el debate frente a otra. Por otro lado, advierte de la posibilidad no deseable y subsidiaria de confrontaci n en sede judicial. Los litigios ENTRE administraciones son especialmente encarnizados ya que enfrentan intereses p blicos y posiciones de autoridades cuya objetividad ha de presumirse, unido a que cada parte actuar normalmente servida por letrados p blicos especializados. Y en definitiva, como todo proceso, comporta energ as, desencuentros y demoras, en un mbito como es el del servicio p blico donde son deseables la econom a de fondos y la celeridad1. As y todo, tales conflictos se agravan en un contexto de crisis econ mica y dispersi n pol tica. La crisis econ mica, puesto que la austeridad comporta el recorte de compromisos plasmados en convenios interadministrativos, lo que afecta a programas y expectativas de las administraciones que son alimentadas con financiaci n de otras.

4 Y se a ade la dispersi n pol tica por la notoria dificultad para el acuerdo o la transacci n si los gobiernos de las administraciones implicadas son de distinto color, lo que empujar al conflicto. Basta pensar en la patolog a de las impugnaciones selectivas de los gobiernos estatal o auton micos cuando se orientan sobre las medidas adoptadas por gobiernos locales de distinto color, y que se articulan con previos requerimientos. O el caso de requerimientos de anulaci n formulados por autoridades y que provocan el inicio de un proceso contencioso-administrativo, que tras un cambio electoral, determinan que se produzca el allanamiento o desistimiento para poner fin al mismo. 1 El particular puede o debe formular recursos administrativos frente a las decisiones de la administraci n, pero cuando una Administraci n defiende sus competencias y potestades frente a otra, la legislaci n procesal contempla un camino alternativo de efecto equivalente.

5 Las Administraciones p blicas se enfrentan ENTRE ellas de igual a igual . CHAVES GARC A, Y GALINDO GIL, : Diccionario jurisprudencial del proceso contencioso-administrativo, La Ley-El Consultor, Madrid, 2015, GABILEX N 5 MARZO 2016 Ahora bien, junto a la perversi n del juego pol tico que se sirve de los requerimientos como arma arrojadiza, la inmensa mayor a de los casos de requerimientos preliminares responden a situaciones en que existe un escenario objetivo de incertidumbre jur dica y en que cada parte act a en la creencia de que el derecho y la raz n le ampara. 3. UN SOLO PRECEPTO PARA MUCHAS ADMINISTRACIONES Y M LTIPLES SITUACIONES De ah que la Ley Reguladora de la Jurisdicci n contencioso-administrativa haya establecido un procedimiento especial con vocaci n de evitar el estr pito de juicio 2. Se trata de un precepto de simple apariencia pero de compleja lectura, y ello porque no debemos olvidar la enorme riqueza del derecho administrativo actual, caracterizado por pluralidad de administraciones p blicas y cada una de ellas con vocaci n de servicio universal agotando su marco normativo.

6 A ello se a ade la complejidad y dinamismo objetivo del derecho administrativo aquejado de altas dosis de incertidumbre jur dica lo que propicia los pasos en falso o al menos arriesgados por administraciones que creen lealmente actuar dentro de la ley. El de la LJCA dispone: 1. En los litigios ENTRE Administraciones p blicas no cabr interponer recurso en v a administrativa. No obstante, cuando una Administraci n interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podr requerirla previamente para que derogue la disposici n, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuaci n material, o inicie la actividad a que est obligada.(..) El REQUERIMIENTO deber dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado que concretar la disposici n, acto, actuaci n o inactividad, y deber producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicaci n de la norma o desde que la Administraci n requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuaci n o inactividad.

7 3. El REQUERIMIENTO se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepci n, el requerido no lo contestara. 4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislaci n de r gimen local. El legislador se detiene ah y huye de abordar la regulaci n especial del proceso en s cuando est n enfrentadas dos administraciones y ello pese a que existen situaciones conflictivas derivadas de la concurrencia de potestades y prerrogativas. Por ejemplo, la solicitud de medida cautelar de una administraci n respecto de otra ha de tener presente que concurren intereses p blicos, por lo que la ponderaci n ha de ser exquisita y evitando la inercia a la ejecutividad del acto dictado por la administraci n requerida. Adem s la presunci n de solvencia de la administraci n a la hora de pedir fianzas o garant as tendr a juego para ambas partes. Ello sin olvidar la posible concurrencia de pruebas de id ntico valor y signo contrario en lo acreditado, como por ejemplo, los testimonios documentados por parte de funcionarios de cada administraci n enfrentada y que se benefician respectivamente de la presunci n l gica que desplaza la carga de la prueba.

8 2 HEINECCIO, J.: Elementos de derecho romano, Madrid, Aguado, 1836. GABILEX N 5 MARZO 2016 Adem s tales pleitos suelen prolongar la agon a judicial, pues las sentencias dictadas por los Juzgados siempre admiten recurso de apelaci n (apartado c, del LJCA) y aunque los conflictos interadministrativos no tienen autom ticamente abierta la puerta de la casaci n, normalmente versar n sobre cuestiones de cuant a indeterminada o implicar n cuestiones que s facilitan el acceso. 4. AMBITO DE APLICACI N De entrada, el propio legislador ( LJCA) precisa que tal regulaci n no es aplicable a los requerimientos regulados en la legislaci n de r gimen local, advertencia que resultaba innecesaria ya que el car cter especial de la regulaci n local (singularmente de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de R gimen Local- LBRL-) impon a su preferente aplicaci n a las relaciones conflictivas ENTRE administraciones territoriales mayores y los entes locales.

9 Se trata de los art culos 65 LBRL ( REQUERIMIENTO estatal o auton mico a ente local para la invalidez de acto que infringe el ordenamiento jur dico), 66 LBRL ( REQUERIMIENTO estatal o auton mico a ente local por menoscabar sus competencias), y 67 LBRL ( REQUERIMIENTO del gobierno de la naci n a ente local por adopta acuerdo que atenta gravemente el inter s general de Espa a), a los que se sumar a el LBRL recordatorio estatal o auton mico a ente local de ejercer sus competencias cuando su cobertura econ mica est garantizada). Tal regulaci n especial desplaza la general del LJCA y es la que debe observarse cuando se produzcan sus presupuestos, esto es, cuando se trata del cuestionamiento en v a administrativa por la Administraci n estatal o auton mica de decisiones locales, como recuerda la STS de 26 de Septiembre de 2007 ( ). Por tanto, quedar n dentro del juego del art culo 44 LJCA, por un lado, los escas simos supuestos en que el Estado invoque t tulos jur dicos distintos de los all reconocidos para formular requerimientos de invalidez de los entes locales, lo que ofrece gran dificultad dada la f rmula gen rica empleada por el LBRL.

10 Y por otro lado, los casos en que el REQUERIMIENTO opera a la inversa, esto es, de los entes locales hacia la Administraci n auton mica o estatal solicitando su invalidez. El propio legislador a trav s de la Ley 34/2010, de 5 de Agosto ha excluido de tal REQUERIMIENTO PRELIMINAR los casos en que la Administraci n contratante pretenda recurrir las decisiones adoptadas por los rganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contrataci n , debiendo interpretarse como prohibitivo, porque si no ser a redundante y un tanto contradictorio 3. En tal caso habr que acudir al contencioso-administrativo directamente, lo que es l gico para evitar prolongaciones indebidas de la contienda una vez que ha fallado la v a del recurso especial contractual. Una tercera cuesti n sobre el mbito de aplicaci n del procedimiento se plantea respecto de las administraciones que pueden beneficiarse del mismo.