Gestión del riesgo - eird.org

1 8 Gesti n del riesgo riesgo Y AMENAZA La gesti n del riesgo se define como el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabi-lidades de p rdidas y efectos secundarios que se desprenden de los desastres, as como de las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes que deben emprenderse. El riesgo es una funci n de dos variables: la amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas son condiciones necesarias para expresar al ries-go, el cual se define como la probabilidad de p rdidas, en un punto geogr fico definido y dentro de un tiempo espec fico. Mientras que los sucesos naturales no son siempre controlables, la vulnerabilidad s lo es. El enfoque integral de la gesti n del riesgo pone nfasis en las medidas ex-ante y ex-post y de-pende esencialmente de: (a) la identificaci n y an lisis del riesgo ; (b) la concepci n y aplica-ci n de medidas de prevenci n y mitigaci n; (c) la protecci n financiera mediante la transferen-cia o retenci n del riesgo ; y (d) los preparativos y acciones para las fases posteriores de atenci n, rehabilitaci n y reconstrucci n.

2 Aunque existen avances sustantivos en el estudio de los fen menos s smicos e hidrometeorol gicos en Am rica Latina, la informaci n disponible sobre amenazas naturales y vulnerabilidad sigue siendo deficiente y escasamente concuerda con las necesi-dades de los evaluadores del riesgo y tomadores de decisiones. No obstante, se conoce que la mayor incidencia de los desastres principales en Am rica Latina proviene de las inundaciones, ciclones, des-lizamientos, terremotos y sequ as. Los da os causa-dos por los procesos naturales se ven agravados por factores antropog nicos: la deforestaci n, el sobre-pastoreo, la alteraci n de los lechos fluviales, la agricultura no tecnificada en laderas, la expansi n urbana e infraestructura ca ticas y la inadecuada utilizaci n del espacio, entre otras (Figura 4; Mora, 1995; Mora y Barrios, 2000). Existen numerosas definiciones de la vulnerabili-dad.

3 De manera general y resumida es posible decir que consiste en la exposici n, fragilidad y suscep-tibilidad al deterioro o p rdida de los elementos y aspectos que generan y mejoran la existencia so-cial (Mora y Barrios, 2000). La vulnerabilidad aceptada significa tambi n la sustituci n de un di-se o adecuado por uno menos desarrollado, lo que AMENAZA NATURAL (A) Procesos o fen menos naturales con suficiente intensidad, en un espacio y tiempo espec ficos, para causar da os NO CONTROLABLE O PARCIALMENTE CONTROLABLE VULNERABILIDAD (V) Condiciones resultantes de factores f sicos, socioecon micos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de la comunidad a los impactos de amenazas CONTROLABLE riesgo (A, V) Probabilidad de p rdidas f sicas, socioecon micas y ambientales como resultado combinado de la amenaza y la vulnerabilidad Figura 3: Amenaza, vulnerabilidad y riesgo 9 puede resultar en p rdidas humanas y de asen-tamientos, infraestructura y actividades produc-tivas.

4 La vulnerabilidad tambi n puede interpre-tarse como un problema econ mico con profun-das ra ces sociales y que debe resolverse pronto, o de lo contrario la inversi n para reparar o re-poner las obras, bienes y servicios destruidos por los desastres se har inmanejable y costosa. En los ltimos decenios, la vulnerabilidad am-biental y ante las amenazas ha aumentado dra-m ticamente en Am rica Latina y el Caribe, como consecuencia de la degradaci n ambiental, la expansi n urbana, r pida y desordenada, el aumento de la pobreza y la marginalidad, el desarrollo de la infraestructura y la producci n de bienes y servicios sin tomar en cuenta las medidas preventivas adecuadas (dise o, ubica-ci n, control de calidad de la construcci n y mantenimiento), y el uso incorrecto del espacio (Figura 5). Debido a todo lo anteriormente ex-puesto, se impone entonces un cambio de para-digma.

5 As , en lugar de focalizar la atenci n en los desastres ocurridos, la prioridad estar a cen-trada en el an lisis y soluci n ex-ante de las causas y efectos que los generan. Los conceptos y acciones pueden fundamentarse en las fases de un ciclo para la reducci n de los factores de la vulne-rabilidad (Figura 6). En la actualidad, en los pa ses de Am rica Lati-na y el Caribe muchos de los pobladores y su infraestructura econ mica y social son vulnera-bles a las amenazas naturales. Ello se debe a la falta de conocimientos sobre el riesgo incurrido al ubicar sus viviendas en los lugares que hoy ocupan, por la aplicaci n de pr cticas inade-cuadas de dise o y construcci n, por las modi-ficaciones improvisadas y el alto nivel de dete-rioro de las edificaciones y de la infraestructura en general, y por la falta de una cultura de man-tenimiento. La consideraci n de estos aspectos requiere de la formulaci n y realizaci n de ac-tividades destinadas a evaluar el riesgo y gene-rar medidas de prevenci n y mitigaci n, para lo cual el Banco dispone de un conjunto de herramientas vigentes y otras m s en v as de actualizaci n e implantaci n (ver Anexos 1 y 2 y la Figura 7).

6 Algunas de estas medidas son, por ejemplo: la creaci n de pol ticas, normas, marcos regulatorios y protocolos institucionales para reducir el riesgo . Una sociedad consciente Figura 4: Efectos potenciales de amenazas naturales Fuente: Mora, 1995 10 de su responsabilidad frente al riesgo , y que toma las acciones apropiadas, reducir con mayor eficacia su vulnerabilidad. Conocimiento y an lisis de la zona y de las amenazas presentes en el rea de un deter-minado proyecto, teni ndose en cuenta que su influencia puede extenderse mucho m s all de su punto de origen. Identificaci n de la infraestructura econ mica y social vulnerable y consideraci n de criterios adecuados para sus procesos de planificaci n, dise o, ubicaci n, ampliaci n, refuerzo y cons-trucci n. Identificaci n de planes o sistemas de vigilan-cia, alerta y alarma de las amenazas que pueden afectar a cada sector.

7 Figura 5. Reducci n de la reducci n de la vulnerabilidad dentro del proceso de planificaci n para el desarrollo Fuente: Mora, 2003 Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad Formular opciones asociadas con los escenarios de riesgo analizados: correctivas (mitigaci n) y prospectivas (prevenci n) Formular opciones correctivas y prospectivasPromover intercambio institucional para inversi n Articular las decisiones de inversi n con los procesos de planificaci nConcertarinversiones/Evaluar recursos disponibles Actualizar permanentemente los instrumentos de planificaci n incorporando el enfoque de gesti n del riesgo : Planes Estrat gico de Desarrollo, Ordenamiento Territorial y de Contingencias Dar seguimiento a los avances de inversiones en prevenci n, mitigaci n, preparaci n, respuesta y rehabilitaci nrehabilitaci nTomar la decisi n de reducir los factores de vulnerabilidad----Principios del Proceso de Planificaci n del Desarrollo Subsidiaridad Participaci n Transparencia Descentralizaci n Planificaci n del desarrollo Entender las causas y efectos relacionados con los factores de la vulnerabilidad Analizarlos factores de lavulnerabilidadReconocery priorizarlos factoresdel riesgo Identificar potencial impacto de las amenazas Fuente: Bollin, com.

8 Pers; 2004 11 Fomento de la participaci n de actores rele-vantes en las decisiones sobre el riesgo aceptable y el manejo por la poblaci n de su infraestructura econ mica y social. Dise o e incorporaci n de indicadores, den-tro del marco de los sistemas de vigilancia, seguimiento y observaci n de impactos, lo cual permitir a evaluar las amenazas y los factores de vulnerabilidad, y asegurar las in-versiones futuras. Los pa ses son financieramente vulnerables a los desastres y los gobiernos enfrentan el reto inme-diato de responder a dichas situaciones, para lo cual tienen que movilizar importantes recursos a fin de mitigar la adversidad y reactivar la eco-nom a nacional. A pesar de la asistencia interna-cional, por lo general se vuelve inevitable in-crementar la deuda externa y reorientar recursos y cr ditos vigentes destinados a sustentar el proceso de desarrollo en otros sectores y regio-nes de los pa ses.

9 Esto trae como resultado la generalizaci n del impacto del desastre, parad -jicamente a n en sectores y poblaciones que no hab an sido directamente afectados. Algunas veces los pa ses afectados reconstruyen la vulne-rabilidad y no realizan inversiones en mitiga-ci n. Todo lo anterior coloca a los pa ses ante un do-ble reto: dar continuidad a los procesos para reducir la vulnerabilidad, con nfasis en la pre-venci n y mitigaci n, y la adopci n de medidas financieras alternas ex-ante para asegurar la reposi-ci n r pida, segura y eficiente de los bienes y servi-cios que podr an perderse durante un pr ximo suce-so. Se crea de esta manera m s flexibilidad fiscal y se evita el endeudamiento adicional y el desv o de los objetivos prioritarios del desarrollo. Debe admitirse entonces que el conocimiento insu-ficiente sobre el problema del riesgo y las posibili-dades de modificar sus condiciones constituye tam-bi n uno de los elementos determinantes que inci-den en la magnitud de los da os ocasionados por los desastres.

10 Por ejemplo, los Ministerios de Edu-caci n tienen la responsabilidad de crear campa as de concientizaci n para la reducci n del riesgo en la educaci n formal. Una tarea perentoria en el fun-cionamiento del resto de los sectores es el desarro-llo de pol ticas, herramientas y capacidades que permitan la concientizaci n de los tomadores de decisi n y de la poblaci n afectada sobre la preven-ci n y respuesta ante los desastres. Por un lado, la inclusi n de estos criterios en las actividades pro-pias de cada sector, la formaci n de su personal y la transmisi n de valores, visiones y actitudes preven-tivas en la poblaci n en general, debe ser un eje prioritario en la pol tica de cada sector, de manera que pasen de ser sujetos impactados por el proble-ma a ser actores fundamentales para su soluci n. Por otra parte, existe la necesidad de reducir su propia vulnerabilidad, as como de establecer los enlaces y coordinaciones multisectoriales que facili- ANTES EMERGENCIA DESPU S Figura 7.