RM 2011-085P ASH- version 23 06 yga

1 Inspection g n rale des affaires sociales RM 2011- 085P. Modalit s de mise en uvre de l'aide sociale l'h bergement rapport . tabli par Michel LAROQUE Hayet ZEGGAR Yann-Ga l AMGHAR. Membres de l'inspection g n rale des affaires sociales Loic GEFFROY. Conseiller g n ral des tablissements de sant . - Mai 2011 - igas , rapport N RM2011-085P 5.. Synth se Le cadre de la mission [1] Par lettre du 3 mars 2011, la Ministre des Solidarit s et de la coh sion sociale, dans le cadre des r flexions sur la prise en charge des personnes g es d pendantes, a demand l'Inspection g n rale des affaires sociales ( igas ) l'examen des modalit s de mise en uvre de l'aide sociale . l'h bergement (ASH) pr vue par l'article L. 231-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF), en raison de l'importance de cette aide pour le financement de la partie h bergement de l'accueil en tablissement. [2] L'objectif de cette mission est de faire un tat des lieux des pratiques d partementales concernant la gestion de cette allocation et de mieux cerner l'ampleur et les motifs du non recours.

2 Cette allocation pour les usagers dont les ressources ne suffisent pas acquitter les charges li es . l'h bergement en tablissement. [3] La mission, tout en rencontrant les principaux responsables nationaux concern s par cette allocation, s'est rendue dans cinq d partements (Cantal, Creuse, Hauts-de-Seine, Seine-Maritime et Vaucluse) o elle a rencontr les services du conseil g n ral, du payeur d partemental, ainsi que des centres communaux d'action sociale (CCAS) et des tablissements d'h bergement des personnes g es d pendantes (EHPAD). Elle a, parall lement, conjointement avec le Haut conseil de la famille (HCF), diffus un questionnaire national sur l'ASH adress l'ensemble des conseils g n raux de m tropole dont elle a r alis l'exploitation, conjointement avec le HCF. Le diagnostic [4] L'ensemble des investigations de la mission, au niveau national et dans les cinq d partements visit s, lui permettent d'identifier, au-del des sp cificit s locales, quelques l ments forts de diagnostic sur le fonctionnement de l'aide sociale l'h bergement et sur son impact sur la solvabilisation de l'h bergement des personnes g es d pendantes.

3 [5] La relative stabilit en volume du nombre d'allocataires de l'ASH malgr une augmentation importante de la population g e h berg e sugg re un recul progressif de la couverture des besoins sociaux auxquels elle est cens e r pondre, et ce malgr une augmentation importante des tarifs d'h bergement. [6] La complexit des r gles nationales ou locales de l'ASH, en particulier du fait de l'obligation alimentaire et de la r cup ration sur succession, se combine une diversit des pratiques d partementales portant notamment sur le champ et les bar mes de l'obligation alimentaire, dont la publicit est aujourd'hui limit e ; cette ins curit juridique renforce le caract re dissuasif de ces deux composantes de cette aide sociale. [7] La longueur de l'instruction de l'ASH, essentiellement li e la recherche des informations sur les oblig s alimentaires et au circuit des dossiers de demandes entre tablissements, centres communaux d'action sociale et conseils g n raux constitue un dernier l ment de dissuasion, en particulier pour les tablissements d'h bergement.

4 [8] Le co t de gestion de l'ASH, difficile mesurer pr cis ment faute de pouvoir int grer celui des tablissements, des centres communaux d'action sociale, des conseils g n raux, des services payeurs, est vraisemblablement lev au regard des sommes concern es et du nombre de b n ficiaires. 4 igas , rapport N RM2011-085P.. Les recommandations [9] Ces l ments de constats conduisent la mission formuler les principales recommandations suivantes. Approfondir les r flexions men es par ailleurs sur la ma trise et la coh rence des tarifs d'h bergement [10] Leur mode de construction en fait davantage le solde des composantes relatives aux soins et la d pendance des budgets des tablissements, qu' la d finition d'un v ritable prix de l'h bergement. L'ASH tant une aide diff rentielle, toute piste de r forme m rite d' tre accompagn e d'une action d termin e sur les tarifs pratiqu s, dont le caract re de variable d'ajustement du budget des tablissements (notamment publics) rench rit automatiquement les d penses d'ASH.

5 Cette action sur les tarifs d'h bergement pourrait galement tre assortie d'un meilleur suivi par les conseils g n raux des pratiques d'admission des tablissements d'une part, et du taux d'occupation des places habilit es par des b n ficiaires de l'aide sociale d'autre part. Sur la mise en uvre de l'obligation alimentaire dans le cadre de l'aide sociale . l'h bergement1, la mission envisage deux options : o son maintien avec des am nagements substantiels, o la suppression de la subsidiarit de l'ASH par rapport l'obligation alimentaire, comme pour toutes les autres prestations d'aide sociale. [11] Le maintien de l'obligation alimentaire pourrait tre assorti de mesures d' quit (r duction du champ aux enfants et d termination d'un bar me l gal, national, public), d'efficacit . (simplification de l'instruction par suppression du passage par les centres communaux d'action sociale) et de coh rence (donner la pleine comp tence aux conseils g n raux de d terminer son montant global et par oblig ; unifier le contentieux au sein des CDAS).

6 [12] La suppression de la subsidiarit de l'ASH par rapport l'obligation alimentaire est le sc nario privil gi par la mission. L'obligation alimentaire ne semble plus comprise par les demandeurs et leurs familles. Restant en vigueur pour la seule ASH parmi les prestations d'aide sociale, sa mise en uvre suscite des conflits et des contentieux dont l'impact sur des personnes vuln rables est, selon les interlocuteurs de la mission, d sastreux. Au-del de son effet dissuasif, elle renforce la situation de d pendance des personnes g es vis- -vis de leur entourage familial et on ne peut exclure, ni d nombrer, les maintiens domicile, d cid s par les oblig s, nuisibles la personne g e. [13] Un certain nombre de dysfonctionnements de l'ASH dispara traient (diversit des bar mes, d lais et complexit d'instruction, contentieux, co t du recouvrement) avec l'obligation alimentaire. [14] Ce sc nario aurait des cons quences financi res par la disparition d'une recette d'abord, par l'augmentation du nombre de demandeurs surtout.

7 [15] Parce que l'obligation alimentaire, combin e avec la r cup ration sur succession, est aujourd'hui un frein aveugle au recours l'aide sociale, qui agit selon les configurations familiales sans que l'on puisse en mesurer l'impact, ni le ciblage sur tel ou tel type de population, l'impact de sa suppression sur le nombre de demandeurs est difficile mesurer. 1. Il ne s'agit videmment pas de remettre en cause l'obligation alimentaire pr vue par le Code civil l' gard des ascendants. igas , rapport N RM2011-085P 5.. La mission propose de maintenir la r cup ration sur succession mais de la moderniser . [16] l'instar de ce qui est pratiqu pour d'autres prestations sociales qui en font l'objet (ASPA, aide sociale domicile), la mission recommande d'introduire un plancher de r cup ration, par exemple de 3 000 , soit un montant largement inf rieur aux autres en vigueur (39 000 pour l'ASPA et 46 000 pour les autres aides sociales). Cela permettrait d' viter aux conseils g n raux d'engager des d marches lourdes pour de faibles montants escompt s.

8 [17] La mission recommande galement d'adapter les modalit s de r cup ration de l'ASH pour la rendre plus effective, notamment sur les lib ralit s et l'assurance-vie. [18] Enfin, sur ces op rations particuli rement complexes, la mission recommande que les conseils g n raux puissent au minimum engager des changes d'informations avec les services fiscaux et les autres organismes engageant de telles op rations. On pourrait au-del envisager que les conseils g n raux puissent d l guer la gestion m me de ces proc dures des organisations qui les pratiquent davantage, comme les caisses de retraite. igas , rapport N RM2011-85P 7.. Sommaire SYNTHESE .. 3. SOMMAIRE .. 7. 9. 1. LE CHAMP DE L'AIDE SOCIALE A L'HEBERGEMENT .. 10. L'ASH contribue r duire le reste charge et solvabiliser le recours l'h bergement 10. Les principes de l'ASH .. 10. L'ASH vise solvabiliser le co t d'h bergement, qui constitue un l ment majeur du reste charge .. 11. Le champ de l'ASH.

9 13. La contribution de l'ASH la r duction du reste 16. Le montant de la prise en charge de l'h bergement par le d partement .. 18. Les d penses ligibles la prise en 18. La participation des ressources du b n ficiaire .. 19. La d duction des d penses obligatoires .. 20. Le traitement du 22. Du fait de la porosit entre prestation et participation des ressources, la notion de d penses brutes d'ASH a peu de 23. L'obligation alimentaire .. 24. Le r gime de l'obligation alimentaire est source d'une ins curit juridique structurelle des d cisions d'ASH .. 24. Il cr e un avantage pour les oblig s alimentaires r tifs .. 25. Des pratiques tr s diff renci 28. Les recours en r cup ration sur 34. La r glementation relative aux recours en r cup 35. El ments de r flexion sur l'impact des r cup rations sur patrimoine quant au champ de l'ASH .. 35. 2. LA GESTION DE L'ASH .. 38. Une instruction longue, complexe et dissuasive .. 38. Au-del des sp cificit s locales, les 38.

10 La mise en uvre de l'obligation alimentaire et le passage par les CCAS sont les principales sources de longueur de l'instruction de l' 39. Une instruction dissuasive et co teuse .. 43. Le versement de l' 45. Des circuits financiers complexes entre les tablissements, les conseils g n raux et les paieries .. 45. Des d lais de versement qui peuvent tre dissuasifs .. 47. La sortie de l'aide sociale l'h 48. 3. DIAGNOSTIC ET PRINCIPALES RECOMMANDATIONS .. 49. Les modalit s actuelles de l'ASH ne paraissent plus adapt es .. 49. Plusieurs volutions socio-d mographiques remettent en cause sa pertinence .. 49. Des modalit s de gestion lourdes .. 51. 8 igas , rapport N RM2011-085P.. La ma trise des d penses d'ASH est davantage organis e par le non-recours que par la ma trise des tarifs .. 51. L'avenir de l'obligation 52. Hypoth se du maintien de l'obligation 52. Hypoth se de la suppression de la subsidiarit de l'ASH par rapport l'obligation alimentaire .. 53.