POLÍTICAS PÚBLICAS Y CAPACIDADES ESTATALES

1 Art culo pr ximo a ser publicado en la Revista del Banco de la Provincia de Buenos Aires. POL TICAS P BLICAS Y CAPACIDADES ESTATALES Oscar Oszlak La satisfacci n de demandas y la resoluci n de problemas que plantea el funcionamiento de una sociedad, pueden ser alternativamente atendidas; 1) por el estado; 2) por el mercado y/o 3) por organizaciones de la sociedad civil, as como por diferentes combinaciones de estas instancias y actores. Durante la mayor parte de la historia del estado moderno, el protagonismo en la resoluci n de las cuestiones de la agenda social estuvo en manos del estado, erigido as en el nodo central de una matriz que, por ese motivo, se dio en llamar estado-c ntrica.

2 Durante breves per odos (interregnos militares, auge del neoliberalismo), el p ndulo se desplaz hacia el sector privado, configurando as una matriz mercado-c ntrica , individualista, basada en la creencia de que la b squeda del inter s personal maximizaba el inter s colectivo y el mercado regulaba con su mano invisible las transacciones sociales. Ya en este siglo, el estado regres pero, esta vez, de la mano de la sociedad civil, en la medida en que se reconoce un creciente papel de la ciudadan a en el proceso de gesti n p blica, con lo cual se han echado las bases de una incipiente matriz socio-c ntrica.

3 Cualquiera sea el actor social que en cada momento asume la responsabilidad de la gesti n, sea para producir bienes, fijar regulaciones o prestar servicios, la condici n necesaria de un desempe o eficaz ser , en todos los casos, disponer de capacidad institucional. Definido de manera simple, tener capacidad institucional significa poseer la condici n potencial o demostrada de lograr un objetivo o resultado a partir de la aplicaci n de determinados recursos y, habitualmente, del exitoso manejo y superaci n de restricciones, condicionamientos o conflictos originados en el contexto operativo de una instituci n.

4 Analizar primero la capacidad de obtener y asignar recursos, que suele prestarse a un mayor grado de control directo, para luego tratar los factores contextuales. Qu recursos? En principio, aquellos que est n impl citos en la respectiva funci n de producci n potencialmente requerida para lograr el producto o resultado, lo cual, normalmente, implica el empleo de variables vol menes de recursos humanos y materiales. 1 Los factores de la producci n incluyen por lo general fuerza de trabajo, bienes de infraestructura f sica y dinero para la adquisici n de bienes y servicios no personales.

5 Sabemos que los tomadores de decisiones poseen una racionalidad limitada y m s que maximizar u optimizar la relaci n entre insumos y resultados, habitualmente se contentan con lograr una combinaci n satisfactoria de los factores de la producci n. Lograr estimar cu l debe ser la cuant a de cada tipo de insumos y cu l la relaci n causa-efecto entre utilizar una cierta combinaci n de ellos y lograr determinados resultados, es un primer test de capacidad institucional, pero no el nico ni, tal vez, el m s importante.

6 Un factor adicional a considerar de inmediato es la naturaleza del resultado que pretende lograrse y las exigencias que el bien, regulaci n o servicio plantea en t rminos de actividades sustantivas o de apoyo. Actividades sustantivas son aquellas que se relacionan con la tecnolog a b sica que debe dominarse para producir el resultado y, en ltima instancia, es el dominio de esa tecnolog a, por encima de cualquier otra exigencia, la capacidad b sica que deber demostrarse ( , controlar los procesos t cnicos de una l nea de producci n, poseer los instrumentos pedag gicos para ense ar.)

7 Conocer los posibles mecanismos de evasi n tributaria en un organismo de fiscalizaci n). Luego, se requiere estimar con cierta precisi n qu actividades de apoyo son necesarias para asegurar que la actividad sustantiva pueda desarrollarse sin d ficit o atrasos innecesarios en el proceso productivo. Esto implica resolver los problemas administrativos, log sticos, de mantenimiento, de adquisici n de recursos, de promoci n, de seguridad y otros que se consumen en el proceso productivo y no integran como insumos el bien o servicio que se pretende obtener.

8 Pero nunca se produce a ciegas. La calidad y claridad del marco normativo al que debe supeditarse el proceso productivo, es otra condici n esencial de capacidad institucional. Se trata de encuadrar la gesti n en un marco estrat gico que justifique qu producir, por qu , para qui n, en qu tiempos, a qu costos, con qu calidad, etc. Esto exige capacidad de planificar, programar y, eventualmente, sancionar el incumplimiento de compromisos asumidos. Y as como la funci n de producci n requiere ser guiada por ese marco normativo, tambi n exige que las responsabilidades y competencias de los actores intervinientes se asignen en funci n de criterios jer rquicos y funcionales, a trav s de estructuras y procesos organizativos claramente dise ados, que resuelvan las ambig edades, disminuyan las fricciones y reduzcan la incertidumbre en las relaciones interpersonales.

9 Se trata de una capacidad de estructurar operativamente la funci n de producci n. Muy a menudo, alcanzar un objetivo o producir un bien o servicio s lo puede lograrse a trav s de la colaboraci n y/o coordinaci n con otra u otras organizaciones. Sobre todo, cuando se busca producir consecuencias en reas de pol tica que atraviesan la cl sica organizaci n sectorial del estado. En tales 2casos, a las CAPACIDADES anteriores se agrega la de generar sinergias, buscar acuerdos, sumar recursos, ensayar estrategias colaborativas, estar todos dispuestos a salir en la foto colectiva.

10 Se trata de CAPACIDADES de articulaci n y coordinaci n, tanto horizontal, con otras organizaciones ESTATALES o privadas de la misma jurisdicci n, como vertical, entre mbitos territoriales y jurisdiccionales distintos. Un caso particular de articulaci n es el que est comenzando a producirse a ra z de la adopci n, por parte de muchos gobiernos, de una filosof a de open government, lo cual trae aparejados otros problemas de capacidad institucional que tratar al final de esta presentaci n.