EL ESTADO TRANSVERSAL - oscaroszlak.org.ar

1 Encrucijadas Revista de la Universidad de Buenos Aires, A o uno, No. 6. 2001, Abril: Buenos Aires, Argentina. HACIA UN ESTADO TRANSVERSAL : EL CASO ARGENTINO Oscar Oszlak Introducci n Las grandes utop as que dominaron el pensamiento pol tico-filos fico del siglo 19 -el anarquismo, el comunismo y el ultraliberalismo- tuvieron un elemento com n: consagraron alternativamente al inter s individual o a la voluntad colectiva resultante de la libre asociaci n entre individuos, en el factor fundamental de la reproducci n del orden social, sin que resultara mayormente necesaria la existencia del ESTADO . El anarquismo, que tuvo su per odo de mayor vigencia en las ltimas d cadas de aquel siglo y en las primeras del siguiente, fracas en su intento -incluso violento- de instituir un nuevo orden. Cuando eso ocurr a, Len n anunciaba la gradual e inevitable desaparici n del ESTADO en el tr nsito del socialismo al comunismo.

2 Debieron transcurrir varias d cadas m s hasta que la ca da del Muro de Berl n acabara simbolizando el derrumbe de ese ut pico experimento social y abriera paso a un triunfante neoliberalismo que, propugnando el fin de la historia , pretend a constituirse en un orden definitivo, restando todo protagonismo al ESTADO como instancia fundamental de articulaci n social. A casi dos d cadas de su momento de mayor gloria, tambi n el ultraliberalismo est en retirada en casi todas partes y el ESTADO ha regresado, esta vez a instancias y con el benepl cito de los organismos multilaterales de cr dito que en su momento financiaron su jibarizaci n. Es que los banqueros advirtieron, una vez m s, que el sistema capitalista que anida en una econom a de mercado, genera fallas que s lo el ESTADO puede resolver. Estas fallas son tales en tanto aparecen como efectos indeseables de un patr n de organizaci n de la producci n y distribuci n de los excedentes que no s lo tiende a generar injusticia y desigualdad social, sino que a menudo pone en jaque las propias reglas de funcionamiento del capitalismo como sistema econ mico.

3 En la medida en que estos valores formen parte de las concepciones ideol gicas dominantes y que el capitalismo contin e siendo paradigma del orden social deseable, el ESTADO tendr reservado un papel fundamental en asegurar la gobernabilidad democr tica y la equidad distributiva. Cabe preguntarse, sin embargo, si el ESTADO que ha regresado es el mismo que se repleg frente al thatcherismo y la reaganomics, o estamos en presencia de un fen meno nuevo. Por ejemplo, si su papel es semejante al que cumpl a antes del ajuste y apertura de la econom a, de la masiva descentralizaci n y privatizaci n de su aparato institucional, del redimensionamiento de su estructura y plantas de personal. Si, adem s, luego de la cirug a mayor que se le impusiera en los tiempos de la primera generaci n de reformas (al menos, en muchos pa ses de Am rica Latina), ese ESTADO est en condiciones de apuntalar los modelos de tercera v a que, con diferentes variantes, hoy se trata de consolidar tanto en los pa ses centrales como en los llamados emergentes.

4 1 Estas preguntas son el objeto de reflexi n del presente trabajo. Su t tulo, un tanto cr ptico sin duda, pretende dar cuenta de una nueva modalidad de organizaci n y funcionamiento del ESTADO , cuyas caracter sticas y alcances constituir n el tema central de este art culo. Se trata de una reflexi n a n incipiente y por lo tanto provisoria, inspirada en el an lisis del proceso de reforma estatal en Argentina y Am rica Latina, as como en la observaci n de algunas experiencias de los pa ses de la OCDE, que parecen confluir en la configuraci n de formas estatales que atraviesan tanto sus distintos niveles jurisdiccionales como sus fronteras con la sociedad civil y el mercado. De este modo, denomino TRANSVERSAL a un tipo de ESTADO que rompe con los t picos compartimientos estancos que separaban a sus planos nacional-subnacional y p blico-privado, asumiendo un rol cualitativamente diferente en la articulaci n horizontal de esos componentes polares.

5 La agenda permanente del ESTADO Algunos sectores enrolados en la nueva izquierda , que propugnan posiciones social-dem cratas de nuevo cu o (Bresser Pereira, 2000), sintetizan su modelo de sociedad deseable en la f rmula capitalismo social y democr tico . Postulan, en consecuencia, que sin renunciar al car cter capitalista del modo dominante de organizaci n social, es preciso asegurar que el funcionamiento de ese capitalismo se encuadre en las reglas de juego de la democracia y se oriente hacia un desarrollo humano m s pleno y equitativo. Cabr a preguntarse si los t rminos que componen esa f rmula son compatibles entre si o, por el contrario, son intr nsecamente contradictorios. La literatura reciente ha dedicado bastante reflexi n a establecer si capitalismo y democracia pueden funcionar en el contexto de econom as subdesarrolladas, en las que el ESTADO ha tenido un papel protag nico en la inversi n y direcci n de la econom a, en tanto las clases capitalistas han florecido a su amparo a trav s de esquemas que implicaron importantes transferencias regresivas de ingresos y riqueza.

6 O ha puesto a discusi n si la democracia es compatible con la equidad social, es decir, si puede asegurar la vigencia de mecanismos de representaci n y participaci n ciudadana a trav s de los cuales pueden prosperar y satisfacerse demandas por una distribuci n m s justa del producto social. O, por ltimo, si el capitalismo social , renano o con rostro humano puede florecer bajo condiciones de ajuste estructural, apertura y creciente ausencia del ESTADO . En el trasfondo de esta ecuaci n, lo que se plantea es la congruencia entre tres cuestiones que, hist ricamente, no s lo han dado contenido b sico a la agenda del ESTADO , sino que en su m tuo despliegue han generado una tensi n permanente en el modelo de organizaci n de nuestras Me refiero a las cuestiones de la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad, que son precisamente las que componen la f rmula capitalismo (en tanto modo de desarrollo), social (en tanto modo de redistribuci n equitativa del excedente) y democr tico (en tanto modo de gobernabilidad).

7 No es trivial que el sustantivo de la f rmula sea el capitalismo y lo social y democr tico su adjetivaci n. Como modo de organizaci n social, el capitalismo presupone la vigencia de reglas y condiciones que, por una parte, viabilicen su funcionamiento t cnico y, por otra, impidan su eventual desestabilizaci n. Las primeras se relacionan con la creaci n de un orden que, inscripto en m ltiples facetas de la interacci n social, generen un contexto propicio a la actividad econ mica propia de un 1 Para un tratamiento m s detallado de este tema, v ase Oszlak, 1997. 2sistema capitalista. Las segundas se vinculan con la adopci n de pol ticas y la puesta en marcha de programas de acci n orientados a paliar los costos sociales que se originan cuando el capitalismo, librado a su propia din mica, agrava las condiciones de precarizaci n y vulnerabilidad de extensos sectores pauperizados, generando no s lo situaciones de inequidad sino tambi n potenciales focos de violencia y explosi n social.

8 Por eso, el papel del ESTADO abarca esos tres planos, ya que no existe progreso econ mico duradero sin orden, ni orden estable sin m nima equidad social La agenda del ESTADO nacional se constituy , hist ricamente, al comp s de sus intentos por resolver los problemas sociales suscitados en torno a estas tres grandes cuestiones. La acci n estatal se concentr , primero, en la resoluci n de las m ltiples manifestaciones de des-orden que acompa aron el proceso de organizaci n nacional, incluyendo las derivadas de los enfrentamientos armados, la inseguridad jur dica, la precariedad administrativa, la irregularidad de las finanzas y muchas otras. Poco a poco estas funciones fueron desplazadas en importancia por las tareas de creaci n de la infraestructura f sica que facilit el gran despegue econ mico del pa s; la promoci n de la inmigraci n y la capacitaci n de la fuerza de trabajo, que generaron los recursos humanos incorporados a la actividad productiva; o la modernizaci n de la gesti n fiscal y financiera, que procur los recursos que permitieron acelerar el tiempo hist rico del progreso argentino.

9 Con el crecimiento econ mico se agudizaron las tensiones sociales, al advertirse que el costo del progreso reca a fundamentalmente sobre los sectores populares cuya dimensi n crec a al ritmo de sus expectativas frustradas de mejoramiento econ mico y ascenso social (Oszlak, 1982, 1997). La agenda del ESTADO comenz entonces a engrosarse con diferentes manifestaciones de lo que dio en llamarse la cuesti n social o, en t rminos m s actuales, la equidad distributiva. De este modo, el ESTADO se fue transfigurando. Fue gendarme, represor y organizador en el plano de sus funciones estrictamente ordenadoras; empresario, subsidiador y promotor en el plano del desarrollo; benefactor, empleador y protector de derechos en el plano de la equidad social. La compleja convivencia de estos roles se prolong durante la mayor parte del siglo 20 y, en la mayor a de las experiencias de la regi n, acab configurando un aparato burocr tico pesado e inmanejable.

10 Saltear en este an lisis los factores que convergieron en la deslegitimaci n del ESTADO , luego de profundas crisis (precio del petr leo, default de la deuda externa, agravamiento del riesgo-pa s), del auge del neoliberalismo, del Consenso de Washington y de c mo todo ello influy en los procesos de reforma del ESTADO , tanto en el plano ideol gico como en el de la acci n. Lo cierto es que desde fines de los 80 y durante toda la d cada del 90, la mayor a de los pa ses del mundo se embarc en programas de reforma m s o menos ambiciosos, cuyo rasgo principal fue la reducci n del aparato estatal a trav s de pol ticas de desregulaci n, descentralizaci n, privatizaci n, tercerizaci n y achicamiento de las dotaciones de personal. El Banco Mundial las englob en la com n denominaci n de reformas de primera generaci n , previendo que una segunda generaci n de reformas acometer a la tarea pendiente de mejorar el aparato institucional remanente.