“Amparo de legalidad”: Origen y evolución

1 1 2 amparo de legalidad : Origen y evoluci n Dr. Ernesto Jinesta Sumario: Introducci n. Primera fase: Voto de la Sala Constitucional No. 2545-2008. Razones del surgimiento. Voto de la Sala Constitucional No. 2545-2008. Intenci n y voluntad genuina de la Sala Constitucional en cuanto a la forma de tramitaci n de los asuntos en la sede contencioso-administrativa. Exclusi n de los asuntos en los que se alegaba violaci n del art culo 41 constitucional en una relaci n estatutaria. Tratamiento procesal brindado a los asuntos por el Tribunal Oral de lo Contencioso-administrativo. Precisiones y rectificaciones necesarias de la Sala Primera de Casaci n. Segunda fase: Voto de la Sala Constitucional No. 17909-2010. Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010. Voto de la Sala Constitucional No.

2 17909-2010. Err nea y pretenciosa denominaci n de amparo de legalidad . Conclusiones. Introducci n La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su af n permanente y sostenido de delimitar las esferas del control de legalidad y de constitucionalidad, acu un instituto procesal pretoriano, que algunos pueden atribuir al activismo judicial propio de nuestro Tribunal Constitucional. En suma, la Sala Constitucional, en una primera fase a trav s del Voto No. 2545-2008 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, remiti a la jurisdicci n contencioso-administrativa para fueran conocidos y resueltos en esa sede, todos los asuntos en que un justiciable pretendiera la tutela del denominado derecho a un procedimiento administrativo en un plazo razonable o derecho a un procedimiento pronto y cumplido proyecci n de la garant a individual del art culo 41 constitucional a la sede administrativa-2, todo fuera de una relaci n estatutaria o de empleo p blico.

3 En una segunda etapa de desarrollo y consolidaci n del instituto procesal de incuestionable factura jurisprudencial, a partir del Voto No. 17909-2010 de las 15:09 hrs. de 27 de octubre de 2010, esto es, dos a os y ocho meses despu s de dictarse el Voto que marc el primer ciclo del instituto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tom la determinaci n de enviar, tambi n, los casos en que se alega la infracci n del derecho a un procedimiento administrativo en un plazo razonable en el marco de una relaci n de empleo p blico a la jurisdicci n contencioso- 1 Catedr tico de Derecho Administrativo UELD, Director y profesor programa Doctorado Derecho Administrativo UELD, Profesor Especialidad en Derecho Constitucional (Universidad Castilla La Mancha-UCI), co-redactor del C digo Procesal Contencioso-Administrativo.

4 2 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo Tomo III, Procedimiento Administrativo-, San Jos , IUSconsultec y Editorial Jur dica Continental, 2007, 1 edici n, pp. 137-143. 3 administrativa. Evidentemente, esta segunda fase fue jalonada por el relevante Voto de la Sala Constitucional No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, por virtud del cual se declar inconstitucional el art culo 3 , inciso a), del C digo Procesal Contencioso-Administrativo que representaba un valladar insuperable al remitir toda pretensi n de un funcionario o servidor p blico, surgida en el contexto de una relaci n de empleo p blico, a la jurisdicci n laboral, as como la jurisprudencia de la Sala Primera de Casaci n, surgida a la luz del derogado art culo 4 , inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicci n Contencioso-Administrativa, que estimaba como netamente laboral cualquier discusi n nacida en el contexto de una relaci n estatutaria.

5 De modo que al ser anulado y desaparecer del mundo jur dico, el numeral del C digo Procesal Contencioso-Administrativo que remit a de manera radical y absoluta cualquier controversia en el marco de una relaci n estatutaria a la v a laboral y la pauta jurisprudencial que tambi n ten a esa orientaci n, la Sala Constitucional dispuso, en el reciente Voto No. 17909-2010, rechazar de plano las controversias espec ficas que se han indicado para que sean ventiladas, tambi n, ante la jurisdicci n contencioso-administrativa. De esta manera, surgi lo que, err nea y pretenciosamente, se ha dado en llamar amparo de legalidad y que no es tal por las razones que expondremos infra. Primera fase: Voto de la Sala Constitucional No. 2545-2008. Razones del surgimiento Las razones y circunstancias que originaron y propiciaron, en una primera etapa con el Voto de la Sala Constitucional No.

6 2545-2008 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, el surgimiento del instituto procesal pretoriano que ahora analizamos podemos resumirlas de la siguiente manera: Primera: El elevado n mero de recursos de amparo que ingresaban por infracci n del art culo 41 constitucional en la sede administrativa al excederse los plazos establecidos en la Ley General de la Administraci n P blica (art culo 261, dos meses para sustanciar el procedimiento administrativo constitutivo y un mes para resolver los recursos ordinarios) y en las leyes sectoriales que regulan procedimientos especiales. Cabe advertir que en tales supuestos, adicionalmente, existe una clara lesi n de ciertos principios que conforman el r gimen constitucional de las administraciones p blicas como la celeridad, eficiencia y eficacia3.

7 Sobre el 3 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendici n de cuentas de las Administraciones P blicas. En Constituci n y Justicia Constitucional, San Jos , Colegio de Abogados-Escuela Judicial-Sala Constitucional, 2009, pp. 133-144. 4 particular, debe precisarse que, desde hace mucho tiempo, la Sala Constitucional hab a identificado, en el contenido esencial del derecho fundamental del art culo 41 constitucional, el derecho a una justicia en sede administrativa pronta y cumplida , lo que denominar a, a partir de los Votos 8548-2002 y 8549-2002, el derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido 4, esto es, el derecho de los administrados a que los procedimientos administrativos sean sustanciados o tramitados en un plazo razonable.

8 Segunda: La promulgaci n del nuevo C digo Procesal Contencioso Administrativo entrado en vigencia el 1 de enero de 2008-, abri un nuevo escenario esperanzador para el justiciable al consagrar una jurisdicci n administrativa plenaria, universal, c lere, din mica, incisiva, en suma, pronta y cumplida seg n el imperativo constitucional5. Asimismo, se ponder , especialmente, que ese nuevo instrumento procesal permite la impugnaci n f cil y efectiva de las omisiones formales de las administraciones p blicas (art culos 35, 36, inciso e, 42, inciso g, y 122, inciso g)6. Tercera: La Sala Constitucional, a trav s de sus sentencias y salvo casos muy excepcionales y aislados, hab a, inevitablemente, constitucionalizado los plazos legales establecidos en la Ley General de la Administraci n P blica y en las leyes sectoriales que regulan procedimientos especiales.

9 Este aspecto merece una breve explicaci n y es que ante el car cter sumario del proceso de amparo y el n mero ingente de asuntos por violaci n del art culo 41 constitucional en la sede administrativa, la Sala Constitucional no ten a capacidad y tiempo, para detenerse, casu sticamente, y determinar si el tr mite de cada procedimiento administrativo concreto lo hab a sido o no en un plazo razonable, atendiendo a criterios que se emplean, usualmente, en los amparos interpuestos cuando se aduce que en la sede jurisdiccional se ha quebrantado el derecho a un proceso en un plazo razonable7, tales como la conducta endo-procesal de las partes (v. gr. con el planteamiento de diversos incidentes, gestiones y recursos manifiestamente improcedentes), la complejidad, el tipo de procedimiento y la conducta de las autoridades administrativas.

10 Consecuentemente, en este tipo de amparos por violaci n del art culo 41 constitucional en la v a administrativa-, realmente, la Sala Constitucional se pronunciaba, siempre, sobre un aspecto de legalidad 4 V. JINESTA LOBO (E.), Tratado de Derecho Administrativo Tomo III, Procedimiento Administrativo-, pp. 137-143. 5 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Fundamentos constitucionales de la nueva jurisdicci n contencioso-administrativa. Revista de Derecho P blico, No. 6, julio-diciembre, 2007, pp. 11-29. 6 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Manual del proceso contencioso-administrativo, San Jos , IUSconsultec y Editorial Jur dica Continental, 2008, pp. 123-125, 137-142, 158, 240-241 y JINESTA LOBO (Ernesto) et alt., El nuevo proceso contencioso-administrativo Tomo I-, San Jos , Editorial Jur dica Continental, 2.