POLITICAS PÚBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES …

1 Estudios CEDES, vol. 3, N 2. 1980: Buenos Aires. POLITICAS P BLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS 1 Oscar Oszlak2 Introducci n Hace unos a os, en un trabajo escrito en colaboraci n con O'Donnell sugerimos algunos conceptos y lineamientos metodol gicos que apuntaban a desarrollar una estrat gia de investigaci n de las pol ticas estatales en Am rica Latina (Oszlak y O'Donnell, 1976). Consideramos en ese trabajo que su estudio puede constituir una importante v a de acceso al an lisis de las relaciones estado-sociedad, en la medida en que tales pol ticas sean vistas como un conjunto de sucesivas tomas de posici n del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas.

2 Destac bamos as la necesidad de una perspectiva hist rica que permitiera reconstruir los procesos de surgimiento, desarrollo y resoluci n de dichas cuestiones sociales, dentro de los cuales las pol ticas p blicas cobran sentido. En el presente trabajo examinar con alg n detalle un aspecto parcial de este tema: los as llamados "procesos de implementaci n" de pol ticas p blicas. Al hacerlo, me internar m s en el an lisis de la din mica intraburocr tica a trav s de la cual se generan sucesivas tomas de posici n (o pol ticas) del estado, que en la consideraci n de sus vinculaciones con actores sociales.

3 Privilegiando esta dimensi n del funcionamiento el aparato estatal tendr oportunidad de contrastar las concepciones y modelos sobre formulaci n e implementaci n de pol ticas m s difundidos, con las situaciones m s variadas y complejas que presenta la experiencia latinoamericana. Reexaminar de tal manera la vieja dicotom a pol tica-administrativa, discutiendo sus supuestos epistemol gicos y normativos, as como las razones que explican su continuada vigencia. En el intento de plantear un marco anal tico que cubra algunas de las deficiencias que presentan los modelos vigentes, comenzar por caracterizar a la burocracia estatal como una particular arena de conflicto pol tico, observando sus patrones de diferenciaci n, integraci n e interdependencia.

4 Seguidamente, discutir las condiciones que, te ricamente, facilitan o impiden una eficaz articulaci n de comportamientos tendientes a convertir una pol tica en acci n. Distinguir entonces las diversas formas que pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias estatales, poniendo de relieve los diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la naturaleza del r gimen pol tico en el poder. Para ello, ilustrar mi an lisis con referencias a casos y situaciones tomados de la experiencia latinoamericana. Pol tica y administraci n 1 Este trabajo ha sido desarrollado en el marco de un proyecto de investigaci n actualmente patrocinado por PISPAL (Programa de Investigaciones Sociales sobre Poblaci n en Am rica Latina).

5 2 Investigador titular y director del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad) y miembro de la Carrera del Investigador Cient fico del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cient ficas y T cnicas), ambos en Argentina. 1La implementaci n de pol ticas p blicas ha sido tradicionalmente considerada como la esfera propia de actividad de la administraci n p blica o, m s precisamente, del Poder Ejecutivo. El origen de tal concepci n puede remontarse hasta la cl sica divisi n tripartita de poderes, que Montesquieu elevara a una suerte de paradigma institucional del gobierno democr tico.

6 Un siglo m s tarde, Frank Goodnow y Woodrow Wilson descartaron esta distinci n formal, proponiendo su ahora tambi n cl sica dicotom a entre pol tica y administraci n. En un estilo t picamente pragm tico, que romp a con la tradici n racionalista a priori predominante en la ciencia pol tica finisecular y rechazaba la validez descriptiva de la separaci n de poderes, estos autores acometieron el estudio de la actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas (Landau, 1972). Observaba Wilson (1887) que la "administraci n queda fuera del dominio propio de la pol tica.

7 Las cuestiones administrativas no son cuestiones pol ticas. Aunque la pol tica fija las tareas de la administraci n, debe abstenerse de manipular sus oficinas". Tal caracterizaci n era concebible en un momento en que la "Administraci n Cient fica" emerg a en un contexto de difundido patronazgo pol tica e ineficiencia gubernamental, intentando responder a los desaf os de una era de extraordinaria innovaci n tecnol gica. Medio siglo m s tarde, esta dicot mica concepci n del gobierno manten a su vigencia (Cf. Gulick, 1933), aunque una nueva realidad comenzaba a perfilar una nueva filosof a.

8 La Gran Depresi n, el creciente intervencionismo estatal, la expansi n burocr tica y una imbricaci n m s compleja entre los negocios privados y el sector p blico, pronto contribuir an a desacreditar la vieja concepci n de una n tida separaci n de roles. Hacia fines de la d cada del cuarenta y comienzos de la siguiente, la mayor a de los autores no hab a ofrecido explicaciones convincentes acerca de la verdadera naturaleza de su interrelaci n ni propuesto f rmulas para conciliar los requerimientos de la actividad pol tica y administrativa. Cuando lo intentaron, sus propuestas tendieron a recrear en los hechos la distinci n refutada en el plano anal tico.

9 M s recientemente, la literatura inscripta en las corrientes que se ha dado en llamar "bureucratic politics" y "policy sciences", ha efectuado aportes significativos para el esclarecimiento de este tema. Numerosos vol menes han examinado, conceptual y emp ricamente, tanto los procesos y determinantes que explican la adopci n de pol ticas p blicas como los impactos y repercusiones sociales de tales pol ticas (Cf. Oszlak y O'Donnell, 1976). El fracaso o limitado xito de ciertos programas ( la Alianza para el Progreso, la Guerra a la Pobreza) o la compleja trama de circunstancias que rodearon la adopci n de algunas decisiones de pol tica cruciales ( leyes de reforma agraria, la invasi n de Bah a de Cochinos), condujeron a tipolog as de pol ticas p blicas3, descripciones de ciclos o etapas4, conceptualizaci n de obst culos o brechas en la implementaci n5, y otros ejercicios anal ticos.

10 Pese a estos esfuerzos, la dicotom a pol tica-administraci n mantuvo su vigencia aunque, admit moslo, disimulada bajo otras etiquetas. Referencias a procesos tale 3 Los criterios de categorizaci n m s comunes se basan en asignaci n (distributivas, redistributivas, etc.) estructura (segmentales, homog neas, fragmentadas, etc.) e impacto (frecuencia, severidad, etc.). 4 El "an lisis de sistemas" ha sido particularmente influyente en este aspecto. Uno de los textos m s representativos de esta corriente es el de Easton (1965), aunque posiblemente el mayor grado de formalizaci n de las frases para una " ptima toma de decisiones pol ticas" se encuentra en Dror (1968).