TRAJETÓRIA DA POLÍTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

1 CAP TULO 1. TRAJET RIA DA POL TICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL . Adriana Maria Magalh es de Moura 1 INTRODU O. A pol tica AMBIENTAL brasileira iniciou sua trajet ria a partir da d cada de 1930, quando foram dados os primeiros passos na elabora o de normativos pioneiros afetos gest o dos recursos naturais, tais como o C digo de guas e o C digo Florestal, ambos institu dos em 1934. Desde ent o, o pa s tem avan ando gradualmente tanto no estabelecimento de importantes marcos legais na tem tica, como no processo de institucionaliza o das pol ticas p blicas de meio ambiente . Neste cap tulo busca-se contribuir na reflex o sobre os caminhos escolhidos nesta trajet ria, com nfase no per odo atual correspondente aos ltimos 10 anos. O conceito de governan a apoia a an lise, considerando-se que um meio ambiente saud vel, como bem p blico, de responsabilidade comum tanto dos governos como da sociedade e de suas institui es.

2 Nesse sentido, nossa Constitui o FEDERAL reconhece a preserva o do meio ambiente como uma quest o p blica, que n o depende apenas da atua o do Estado para seu equacionamento: Todos t m direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder P blico e coletividade o dever de defend -lo e preserv -lo para as presentes e futuras gera es . (Cap tulo do meio ambiente , Art. 225, caput, grifo nosso). A governan a compreende a multiplicidade dos atores sociais, cujas categorias s o infinitas e abarcam, al m dos governos e institui es formais que comp em o Estado, organiza es e grupos de indiv duos, tais como: setor privado, organiza es n o governamentais (ONGs), institui es de financiamento e consumidores. Os referenciais para a boa governan a s o complementares entre si e incluem, entre outros: accountability (responsabiliza o, transpar ncia e presta o de contas), lega- lidade, equidade e inclus o, processo decis rio participativo e a tr ade (efici ncia, efetividade e efic cia).

3 Estes princ pios aplicam-se ao processo de governan a das capacidades estatais e das pol ticas p blicas como um todo. Ou seja, o avan o em cada um deles tende a se refletir de forma simult nea em todas as pol ticas p blicas e na responsividade por parte dos governos, isto , na capacidade de dar resposta aos problemas e prover os bens p blicos necess rios para a sociedade. Contudo, o avan o pode ser assim trico em cada pol tica e apresentar especificidades, como no caso das pol ticas ambientais ( BRASIL , 2012). 14 | Governan a AMBIENTAL no BRASIL : institui es, atores e pol ticas p blicas Al m de seguir princ pios orientadores, uma governan a bem-sucedida deve cumprir algumas fun es fundamentais: o estabelecimento de objetivos e metas, a coordena o das metas, a implementa o das a es necess rias para atingir as metas e a avalia o. A identifica o destas fun es permite compreender as origens de poss veis falhas no processo e orientar os mecanismos para aperfei oar a qualidade do desempenho da governan a (Peters, 2013).

4 Sem a pretens o de proceder a uma an lise exaustiva, o texto reflete sobre a evolu o da pol tica AMBIENTAL brasileira e seu panorama atual, considerando-se a aplica o de princ pios vistos como indispens veis para uma governan a AMBIENTAL bem-sucedida. Na se o 2, s o destacados elementos do quadro hist rico que comp em a evolu o institucional e dos principais marcos legais afetos gest o AMBIENTAL ; a se o 3, apresenta a an lise da atual estrutura institucional de gest o AMBIENTAL no n vel FEDERAL ; por fim, a se o 4 sumariza considera es sobre os desafios e as perspectivas para a pol tica AMBIENTAL brasileira. 2 HIST RICO EVOLU O DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POL TICA. AMBIENTAL BRASILEIRA. A pol tica AMBIENTAL FEDERAL brasileira come ou a ser delineada a partir da d cada de 1930, tendo evolu do, principalmente, a partir da press o de organismos internacionais e multilaterais (Banco Mundial, sistema ONU Organiza o das Na es Unidas, e movimento ambientalista de ONGs) e em fun o de grandes acontecimentos internacionais ocorridos a partir da segunda metade do s culo XX.

5 Tais acontecimentos influenciaram o curso das pol ticas ambientais em todo o mundo. O hist rico a seguir destaca os principais marcos institucionais1 e legais no caminho percorrido. Estes ltimos s o sintetizados ao final desta se o (quadro 1). D cadas de 1930 a 1960. Nas d cadas de 1930 a 1960 n o havia propriamente uma pol tica AMBIENTAL no BRASIL ou uma institui o gestora da tem tica AMBIENTAL . Havia pol ticas setoriais que consideravam tangencialmente a quest o AMBIENTAL , tendo como foco a explora o dos recursos naturais. A principal preocupa o no per odo era a administra o ou o controle racional dos recursos naturais, visando o melhor uso econ mico. Ao final da d cada de 1960, a tem tica ganhou impulso quando algumas demandas ambientais da sociedade come aram a surgir, tendo como precedente a polui o gerada por atividades produtivas, principalmente a polui o industrial.

6 Neste per odo, surgem as primeiras legisla es voltadas para a administra o dos recursos naturais: o C digo de guas (Decreto no ), afeto gest o 1. As institui es ambientais criadas no mbito FEDERAL ser o abordadas mais detidamente na parte 3 deste cap tulo, que traz uma an lise do arcabou o institucional atual. Trajet ria da Pol tica AMBIENTAL FEDERAL no BRASIL | 15. do Minist rio das Minas e Energia (MME), devido ao interesse no aproveitamento h drico para hidrel tricas; o C digo Florestal (Decreto no ),2 cuja gest o, inicialmente, cabia ao Minist rio da Agricultura, visto que o foco era a prote o de solos para uso agr cola e a Lei de Prote o a Fauna (Lei no ). A pol tica de estabelecer reas ambientalmente protegidas iniciou-se em 1937, com a cria o do Parque Nacional do Itatiaia. A partir da , foram criados diversos Parques Nacionais, cuja administra o e fiscaliza o estavam submetidas ao Servi o Florestal FEDERAL , rg o vinculado ao Minist rio da Agricultura.

7 Em 1967. foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), tamb m vinculado pasta de Agricultura. A administra o das reas protegidas passou a ser atribui o do IBDF, que tinha, tamb m como compet ncia priorit ria, fazer cumprir o C digo Florestal e toda a legisla o pertinente prote o dos recursos naturais renov veis. D cada de 1970. Na d cada de 1970, publicado o relat rio Limites do Crescimento organizado pelo Clube de Roma e pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), o qual enfatizava a preocupa o com o esgotamento dos recursos naturais (Meadows, 1972). Em 1972 realizada a Confer ncia de Estocolmo (Confer ncia das Na es Unidas para o meio ambiente Humano). O BRASIL participou da confer ncia com a posi o de defesa soberania nacional. Argumentava-se que o crescimento econ mico e populacional dos pa ses em desenvolvimento n o deveria ser sacrificado e que os pa ses desenvolvidos deveriam pagar pelos esfor os para evitar a polui o AMBIENTAL posi o que foi endossada pelos pa ses do chamado Terceiro Mundo.

8 Pouco depois, em 1973, criada a primeira institui o a tratar da tem tica AMBIENTAL no n vel FEDERAL : a Secretaria Especial de meio ambiente (Sema), vinculada ao Minist rio do Interior. A agenda da Sema se concentrou no problema do controle da polui o industrial e urbana, em uma a o orientada, principalmente, em fun o de den ncias. O IBDF continuou com a fun o de rg o fomentador das a es para as florestas e gest o das reas protegidas (Unidades de Conserva o UCs), enquanto a Sema acabou estabelecendo um programa pr prio de reas protegidas que ficaram a ela subordinadas. Seguindo o modelo FEDERAL , alguns estados come am a criar seus rg os estaduais de meio ambiente (OEMAs) neste per odo: a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambienta (Cetesb) em S o Paulo (1973) e a Funda o Estadual de Engenharia do meio ambiente (Feema) no Rio de Janeiro (1975). Na esfera do planejamento, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) incorporou algumas diretrizes ambientais.

9 2. Substitu do pela Lei no e, atualmente, revogada expressamente e substitu da pela Lei no 16 | Governan a AMBIENTAL no BRASIL : institui es, atores e pol ticas p blicas D cada de 1980. Na d cada de 1980, o marco principal foi o estabelecimento da Pol tica Nacional do meio ambiente (Lei no ), que criou o Sistema Nacional do meio ambiente (Sisnama) e estabeleceu os princ pios, as diretrizes, os instrumentos e atribui es para os diversos entes da Federa o que atuam na pol tica AMBIENTAL nacional. O documento foi considerado inovador para a poca, n o somente por tratar de um tema ainda pouco discutido, mas por seu car ter descentralizador. Em geral, as normas ambientais federais aprovadas na d cada de 1980 estavam ligadas principalmente organiza o institucional, ao controle da polui o e da degrada o AMBIENTAL e ao fortalecimento dos mecanismos de participa o social na rea AMBIENTAL (Ganen, 2013).

10 Em 1985 foi criado o Minist rio de Desenvolvimento Urbano e meio ambiente , com a fun o de definir pol ticas e coordenar as atividades governamentais na rea AMBIENTAL . No que se refere qualidade AMBIENTAL ,3 o Conselho Nacional do meio ambiente (Conama) aprovou resolu es relativas ao licenciamento AMBIENTAL , que regulam a aplica o do instrumento at a atualidade, j que ainda n o foi aprovada uma legisla o espec fica sobre o tema Resolu es no 001/1986 e no 009/1987, que tratam, respectivamente, do Estudo de Impacto AMBIENTAL (EIA). e do Relat rio de Impacto AMBIENTAL (Rima) e das audi ncias p blicas pr vias ao licenciamento (quadro 5). O movimento AMBIENTAL formou a Frente Verde, que trabalhou pela inclus o do Cap tulo do meio ambiente (Art. 225) Constitui o FEDERAL de 1988 (CF/88). O cap tulo trouxe avan os significativos ao declarar o meio ambiente ecologica- mente equilibrado (Art.)