LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN - UNAM

1 161* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jur dicas de la FUNCI N de fiscalizaci N: AVANCES, RETROCESOS Y PROYECCIONES A LA LUZ DE LA REFORMA DE 2009 Daniel M r q u e z G Me z*SuMa r i o: I. fiscalizaci n y rendici n de cuentas : las incompatibilidades conceptuales. II. Los modelos in-ternacionales de fiscalizaci n. III. La reforma consti-tucional y legal al modelo mexicano de fiscalizaci n. IV. A manera de conclusi n. V. Bibliograf Fi s c a l i z a c i n y r e n d i c i n d e c u e n t a s: l a s i n c oMp at i b i l i d a d e s c o n c e p t u a l e sLos organismos de fiscalizaci n interna y externa son la primera l nea de defensa de la sociedad en contra de la corrupci n o de las pr cticas corruptas, sobre todo porque tienen encomendadas dos de las actividades m s trascendentes del ciclo administrativo: la revi-si n y evaluaci n de sus actividades y la auditor a la adopci n de la partida doble en M xico en el siglo XIX, advertimos la dificultad de la lucha en contra del uso de los bienes p blicos para fines privados.

2 La batalla es siempre des-igual porque el servidor p blico corrupto utiliza el conjunto de elementos puestos a su disposici n (recursos materiales, finan-cieros, servidores p blicos, estructuras, experticias, normas, et-c tera) obtener ganancias M RQUEZ G MEZ162 Separar los poderes o controlar al poder, en el documentado an lisis de Diego Valad s, es una necesidad para la subsistencia de la libertad. Tanto mayor sea la rbita de influencia del poder, tanto m s restringida ser la de las libertades individual y colec-tiva, y viceversa1. En este contexto, los conceptos de libertad y autoridad est n plenamente interrelacionados, a mayor libertad menor autoridad y a mayor autoridad menor dos paradigmas a partir de los cuales se pretende jus-tificar el control del poder: la rendici n de cuentas y la fiscaliza-ci n. Por qu hablamos de rganos de fiscalizaci n?

3 Porque esa palabra proviene de fiscalizar que es inspeccionar a personas, en-tidades o actividades para comprobar si pagan impuestos o exa-minar, controlar o criticar las acciones de otros. As , en contabi-lidad, se entiende por fiscalizaci n la acci n por medio de la cual se eval an y revisan las acciones de gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y apego a la Todos los medios de control, en el Estado constitucional, est n orientados en un solo sentido y todos responden, objetivamente, a un nico fin: fiscali-zar la actividad del poder para evitar sus Guillermo Cabanellas la fiscalizaci n es la: inspecci n a personas, entidades o actividades para comprobar si pagan im-puestos o examinar, controlar o criticar las acciones de otros, por lo que uno de los significados de la palabra fiscalizaci n es control. As , fiscalizaci n es equivalente a control .4 En este sentido, para usar un lenguaje adecuado, en el presente trabajo nos referiremos al control interno y externo de la administra-1 Valad s, Diego, El control del poder, 3a.

4 Ed., M xico, Porr a-UNAM, 2006, p. Adam Adam, Alfredo et al., La fiscalizaci n en M xico, UNAM, M xico 1996, p. Arag n, Manuel, Constituci n y control del poder, Ed. Argentina, 1995, pp. 71 y Bach, Juan Ren , Enciclopedia Omeba de Contabilidad, Finanzas-Eco-nom a y Direcci n de Empresas, voz: fiscalizaci n , Argentina, Bibliogr fica Omeba, FUNCI N de fiscalizaci N163ci n p blica como fiscalizaci n, as nada se opone al uso de este embargo, el d a de hoy desde la academia y los sectores pol ticos se ha impuesto en nuestro pa s la ideolog a de la ac-countability, traducido como rendici n de cuentas ,6 aunque ambas voces implican situaciones Tambi n es impor-tante destacar que el concepto no es un voco, existen diversos usos de la palabra rendici n de cuentas .85 V ase M rquez, Daniel, Funci n jur dica de control de la administra-ci n p blica, M xico, UNAM, 2005, p.

5 As , Sergio L pez-Ayll n y Mauricio Merino aceptan que: El concep-to de rendici n de cuentas no aparece de manera expl cita en la Constituci n mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este ordenamiento han venido conformando un sistema orientado a ese prop sito . V ase: La rendici n de cuentas en M xico: perspectivas y retos. Documento elaborado por el Centro de Investigaci n y Docencia Econ mica (CIDE) en el marco del proyecto La estructura de la rendici n de cuentas en M xico, auspiciado por The William and Flora Hewlett Foundation. Visible en: , consultada el 13 de agosto de Ugalde, Luis Carlos, La rendici n de cuentas en los gobiernos estatales y municipales, Serie Cultura de la Rendici n de cuentas , M xico, ASF, , p. 9. Documento disponible en la p gina electr nica de la ASF, en: En este sentido, Thomas Theishon en el art culo: Utilizaci n de la ren-dici n de cuentas en apoyo a la capacidad, visible en el portal electr nico de Capacity Org.

6 , muestra lo que denomina algunos conceptos pr cticos de rendici n de cuentas : Rendici n de cuentas denota una relaci n entre un titular de derechos o de una reivindicaci n leg tima (por ejemplo, respecto de un bien p blico) y los agentes u organismos responsables de satisfacer o asegurar la vigencia de ese derecho realizando acciones concretas, o desistiendo de de-terminadas acciones (deudores de obligaciones). En el lenguaje basado en los derechos, la rendici n de cuentas denota la sensibilidad y voluntad de respuesta de los deudores de obligaciones y la expresi n por los titulares de dere-chos de sus necesidades y la reivindicaci n de sus derechos. La voz se refiere al impulso con que los titulares de derechos los plantean o reivindican ante los funcionarios ejecutivos o deudores de obligaciones .La sensibilidad o disposici n a responder denota el acuse por un agente p blico o privado de desarrollo de las necesidades de determinados gru-pos, como los pobres, y su respuesta a dichas M RQUEZ G MEZ164En este contexto, la palabra m gica, el concepto clave, se lla-ma accountability.

7 Como otros conceptos pol ticos en ingl s, se trata de un t rmino que no tiene un equivalente preciso en caste-llano, ni una traducci n estable. A veces se traduce como control, La rendici n de cuentas vertical denota la relaci n directa entre los ciudada-nos y sus representantes en cargos p blicos, principalmente mediante el proce-so electoral, pero tambi n mediante modalidades m s directas de participaci n e involucramiento c n de cuentas horizontal se refiere a mecanismos mediante los cua-les diferentes entidades estatales se exigen rec procamente rendici n de cuentas en nombre del pueblo. La rendici n de cuentas horizontal entra a b sicamente que el Poder Ejecutivo rinda cuentas a la Legislatura, las instancias del Poder Judicial y los tribunales, y organismos especiales de contralor, entre ellos: co-misiones de derechos humanos; Ombudsmen/defensores del pueblo; auditores generales; comisiones electorales independientes; bancos centrales indepen-dientes; autoridades fiscales independientes.

8 Y organismos de lucha contra la corrupci n de cuentas desde abajo hacia arriba es la obligaci n de los es-tratos inferiores de rendir cuentas a las autoridades de m s alto nivel, por ejem-plo, una administraci n local que rinde cuentas a su respectivo n de cuentas desde arriba hacia abajo es la obligaci n de las altas instancias de rendir cuentas a las autoridades a niveles inferiores, por ejemplo, un Ministerio que debe rendir cuentas de su apoyo a servicios locales de ex-tensi n de cuentas social denota la obligaci n de las organizaciones de rendir cuentas al pueblo; incumbe principalmente a la administraci n p blica, pero tambi n puede significar que los copart cipes externos en el desarrollo rindan cuentas a los beneficiarios en los pa ses en n de cuentas mutua denota una relaci n de rendici n de cuentas re-c proca basada en el concepto de un contrato.

9 Es ahora un concepto importante, en la relaci n de asistencia, de conformidad con la Declaraci n de Par n de cuentas externa describe la obligaci n de los agentes naciona-les de desarrollo de rendir cuentas a los donantes y copart cipes externos en el desarrollo; a veces existe una cierta tensi n con la obligaci n de rendir cuentas en el mbito nacional, o se efect a a expensas de esta n de cuentas en el mbito nacional se refiere a la gama de rela-ciones de rendici n de cuentas en el pa s (v ase: vertical, horizontal, desde arriba hacia abajo , desde abajo hacia arriba , y social). Visible en: de_cuentas, consultada el 13 de agosto de FUNCI N de fiscalizaci N165a veces como fiscalizaci n, otras como responsabilidad. Sin em-bargo, la traducci n m s com n y la m s cercana es la de rendi-ci n de cuentas . En esencia, en el mbito pol tico, afirmamos que la noci n de rendici n de cuentas tiene dos dimensiones b sicas.

10 Incluye, por un lado, la obligaci n de pol ticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en p blico (an-swerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a pol -ticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes p blicos (enforcement).9 Alejandro Natal reconoce que el concepto de rendici n de cuentas a n no es claro que existen diversos problemas relacio-nados con su entendimiento y aplicaci n10. Sergio L pez-Ayll n y Mauricio Merino estiman que la rendici n de cuentas es siem-pre una acci n subsidiaria de una responsabilidad previa, que im-plica una responsabilidad transitiva y que ata e a la manera en que se dio cumplimiento a esa Carlos Ugalde define a la rendici n de cuentas como la obligaci n permanente de los mandatarios o agentes para infor-mar a sus mandantes o principales de los actos que lleven a cabo como resultado de una delegaci n de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones para el supuesto de incumplimiento.