CONCEPTO Y CONTENIDO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

1 149 CONCEPTO Y CONTENIDO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVAH ctor FIX-ZAMUDIO*Al distinguido jurista mexicano Jorge Fern ndez Ruiz,en reconocimiento a sus importantes aportaciones al derecho administrativo I. Introducci n. II. El Estado social de derecho y la admi-nistraci n p blica. III. CONCEPTO y CONTENIDO de la JUSTICIA adminis-trativa. IV. Leyes de procedimiento administrativo. V. Los recursosadministrativos. VI. La responsabilidad patrimonial de la adminis-traci n. VII. El Ombudsman. VIII. La tutela de los derechos colecti-vos y de los intereses difusos por el derecho administrativo. IX. Lajurisdicci n y los tribunales administrativos. X. INTRODUCCI N1. Con motivo del muy justificado homenaje que se ha organizado en ho-nor del destacado administrativista mexicano Jorge Fern ndez Ruiz, pre-tendemos participar de manera muy modesta con un superficial examensobre el CONCEPTO y el CONTENIDO de la JUSTICIA ADMINISTRATIVA desde el pun-to de vista gen rico, y s lo con breves referencias al ordenamiento mexi-cano que requerir a un an lisis m s amplio sobre el cual hicimos una sen-cilla contribuci n hace algunos a os,1 tema que hemos tratado de actualizar,* Investigador em rito del Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM.

2 Miem-bro de El Colegio Fix-Zamudio, H ctor, Introducci n a la JUSTICIA ADMINISTRATIVA en el ordena-miento mexicano, M xico, El Colegio Nacional, obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jur dica Virtual del Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM DR 2005. Universidad Nacional Aut noma de M xico - Instituto de Investigaciones Jur dicasLibro completo en: FIX-ZAMUDIOya que se trata de una materia muy din mica, pero s lo para efectos dedivulgaci Consideramos conveniente, pues la bibliograf a sobre esta materia esescasa, particularmente en nuestro pa s, intentar establecer un CONCEPTO dela JUSTICIA ADMINISTRATIVA , ya que este vocablo se utiliza de manera ambi-gua, lo mismo para comprender los instrumentos jur dicos para la soluci nde conflictos administrativos que para se alar a la jurisdicci n adminis-trativa, t rminos que no son equivalentes como a primera vista Consideramos que en sentido estricto la JUSTICIA ADMINISTRATIVA es unconcepto mucho m s amplio que los instrumentos procesales en sentidoestricto, ya que abarca todas las instituciones jur dicas establecidas pararesolver las controversias que surgen entre los rganos administrativos y stos con los particulares.

3 Pero tambi n ante los organismos de jurisdic-ci n de car cter administrativo, ya sea que estos ltimos est n situadosformalmente dentro de la esfera del Ejecutivo, o bien incorporados al Po-der La distinci n es conveniente debido a que los mecanismos jur dicospara la defensa de los derechos y los intereses jur dicos de los particularesfrente a una administraci n p blica cada vez m s poderosa, son muy am-plios y complejos y no se conocen en toda su extensi n ni se analizan demanera suficiente, a pesar de su importancia en la vida contempor no citar sino dos ejemplos evidentes, no siempre se comprenden den-tro del CONCEPTO amplio de JUSTICIA ADMINISTRATIVA los organismos no juris-diccionales que siguen el modelo escandinavo del Ombudsman, no obs-tante su desarrollo espectacular a partir de la segunda posguerra en lamayor a de los ordenamientos del mundo, ni tampoco se le otorga la debi-da atenci n a las leyes de procedimiento administrativo, que constituyenel antecedente necesario para la soluci n jurisdiccional, debido a la grandispersi n que muy frecuentemente se advierte en las leyes administrati-vas especiales que se han multiplicado en sentido geom trico, en especialen los ltimos a Fix-Zamudio, H ctor, La JUSTICIA ADMINISTRATIVA en M xico , Conferenciasmagistrales, M xico, Poder Judicial de la Federaci n-Consejo de la Judicatura Federal,Instituto Federal de Defensor a P blica, 2002, pp.

4 29-117; este CONCEPTO amplio de justi-cia ADMINISTRATIVA lo comparte el investigador y magistrado L pez R os, Pedro, La jus-ticia ADMINISTRATIVA en el sistema federal mexicano, Guanajuato, Universidad del Estadode Guanajuato, 1995, pp. obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jur dica Virtual del Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM DR 2005. Universidad Nacional Aut noma de M xico - Instituto de Investigaciones Jur dicasLibro completo en: Y CONTENIDO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA 1515. En un peque o pero muy trascendente estudio realizado por el muydestacado administrativista espa ol Eduardo Garc a de Enterr a, intituladoJusticia y seguridad jur dica en un mundo de leyes desbocadas,3 dichoautor destaca una preocupaci n generalizada en el mundo de nuestra po-ca sobre la tendencia a la decodificaci n de las disposiciones legislativas,y la inflaci n desmedida de las leyes como consecuencia de su multiplica-ci n incontenible, que adem s ha sido acompa ada de un desarrollo des-bocado de normas reglamentarias, que complementan o ejecutan las leyesen sentido formal, y esta situaci n se agrava de manera particular en el mbito del derecho Para citar un ejemplo significativo ennuestro pa s basta mencionar las llamadas miscel neas fiscales que se ex-piden especialmente en el mbito federal.

5 Con frecuencia sin la debida pru-dencia y meditaci n as como con defectos graves de t cnica legislativa,por lo que son necesarias numerosas correcciones subsecuentes y la inter-venci n constante de los tribunales EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y LA ADMINISTRACI N P BLICA6. De manera gen rica se puede afirmar que el Estado Social y Demo-cr tico de Derecho surgi de la transformaci n del r gimen que imper durante el siglo XIX de car cter individualista y liberal, que conceb a a lapersona en forma aislada frente al Estado, ya que se hab an suprimido losgremios y las corporaciones, las que fueron sustituidas paulatinamente, nosin resistencia, por las asociaciones agrarias y laborales. Sin embargo, des-pu s de la primera posguerra se inici una transformaci n, que por ciertocomenz con el reconocimiento de los derechos sociales por parte de laConstituci n mexicana de 1917, pero tambi n se extendi en Europa Occi-dental, especialmente en la Carta Alemana de Weimar de 1919, y otras pos-teriores, con lo cual se generaliz el llamado constitucionalismo Despu s de la Segunda Guerra Mundial, el ciclo constitucional quese desarroll en esa poca reconoci expresa o impl citamente la estructu-ra grupal de la sociedad y la necesidad de armonizar los diversos intereses3 Madrid, Civitas, reimpresi n del a o op.

6 Ult. cit. pp. Mirkine Guetzevitch, Boris, Estudio preliminar , al libro Las nuevas Constitu-ciones del mundo, Madrid, Editorial Espa a, 1931, pp. 35-40, p rrafo XII, sobre Laslibertades individuales y los derechos sociales .Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jur dica Virtual del Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM DR 2005. Universidad Nacional Aut noma de M xico - Instituto de Investigaciones Jur dicasLibro completo en: FIX-ZAMUDIOde dichos grupos sociales, econ micos, pol ticos y culturales, cada vezm s complejos, y la necesidad de que el Estado realizara una intervenci nmuy activa para una redistribuci n de los bienes y los servicios p blicos Varias Constituciones contempor neas consignan de manera expresaeste CONCEPTO , y entre ellas podemos se alar el art culo 20, fracci n I, de laley fundamental de la Rep blica Federal Alemana, en la cual se disponeque: La Rep blica Federal de Alemania es un Estado Federal, Democr -tico y Social.

7 El art culo 2o. de la Constituci n francesa de octubre de1958, establece en su parte relativa: ( ) Francia es una Rep blica, indi-visible, laica, democr tica y social . A su vez, el art culo 1o., inciso 1o.,de la carta espa ola de diciembre de 1978, precept a: Espa a se constitu-ye en un Estado Social y Democr tico de Derecho, que propugna comovalores superiores de ordenamiento jur dico, la libertad, la JUSTICIA , la igual-dad y el pluralismo p blico . (Las cursivas son del autor).9. Varias de las Constituciones latinoamericanas m s recientes han in-troducido el CONCEPTO de Estado Social de Derecho entre sus valores fun-damentales. En esta direcci n podemos se alar al art culo 79 de la Consti-tuci n peruana que entr en vigor en julio de 1980 y que estableci : ElPer es una Rep blica democr tica y social, independiente y soberanabasada en el trabajo ( ) , precepto que se reiter de manera similar en elart culo 43 de la carta fundamental de 1993, que sustituy a la anterior, deacuerdo con el cual: La Rep blica del Per , es democr tica, social, inde-pendiente y soberana ( ).

8 El art culo 1o. de la Constituci n colombianade julio de 1991, dispone en su parte relativa: Colombia es un EstadoSocial de Derecho ( ) . El art culo 1o. de la Constituci n de Paraguay dejunio de 1992, declara: La Rep blica del Paraguay es siempre indepen-diente. Se constituye como un Estado Social de Derecho ( ) . Finalmentese puede mencionar en este mismo sentido, la parte relativa del art culo 2,de la vigente carta fundamental de Venezuela de 1999, en cuanto estable-ce: Venezuela se constituye en un Estado democr tico y social de Dere-cho y de JUSTICIA , ( ). (Las cursivas son del autor).10. Pero aun en aquellos ordenamientos constitucionales que no han for-mulado declaraci n formal como las cartas fundamentales que hemos men-cionado en los dos p rrafos anteriores, en diversos grados de evoluci n con-figuran de manera impl cita un Estado Social de Derecho en tanto que dichosordenamientos reconocen expresamente los derechos sociales y atribuyen alEstado la funci n esencial de lograr el bienestar y la JUSTICIA obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jur dica Virtual del Instituto de Investigaciones Jur dicas de la UNAM DR 2005.

9 Universidad Nacional Aut noma de M xico - Instituto de Investigaciones Jur dicasLibro completo en: Y CONTENIDO DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA 15311. Como lo afirm certeramente el distinguido jurista espa ol ManuelGarc a Pelayo, el Estado Social se caracteriza por su intervenci n crecien-te en las actividades econ micas, sociales, pol ticas y culturales, con elobjeto esencial de armonizar y coordinar los diversos intereses de una co-munidad pluralista; redistribuir bienes y servicios; para obtener una metamuy dif cil de alcanzar, la JUSTICIA social, y por este motivo se le ha califi-cado de muy diversas maneras, como Estado benefactor, promotor, distri-buidor, manager, etc Este intervencionismo, cada vez m s amplio y vigoroso, en las dis-tintas actividades de la sociedad pluralista contempor nea, se realiza esen-cialmente por medio de la organizaci n t cnica con la cual cuenta el Esta-do moderno para obtener esos objetivos de JUSTICIA social, es decir, laadministraci n p blica, la que se ha transformado de manera paulatina,pero irreversible, en una entidad cada vez m s extensa y compleja, puescomprende no s lo a las dependencias tradicionales de la administraci ncentralizada, sino tambi n la creciente creaci n de organismos descentra-lizados, algunos de car cter aut nomo, y adem s ejerce control sobre lasempresas p blicas.

10 Si bien en este ltimo aspecto se ha hecho una revisi nsobre su amplitud, que hab a llegado a ser excesiva, para reducirlo a lasactividades econ micas de producci n de bienes y servicios esenciales parala comunidad, pero sin afectar de manera sustancial la funci n interven-cionista de la propia administraci n p Este crecimiento inevitable y a veces desproporcionado de la admi-nistraci n p blica (lo que ha motivado su racionalizaci n en las ltimasd cadas), si bien por un lado beneficia o debiera hacerlo, a los diversossectores sociales, especialmente a aquellos que se encuentran en una situa-ci n menos favorable, en contrapartida tambi n afecta a esos mismos gru-pos y a las personas individuales, ya que se restringe de manera considera-ble la esfera de libertad de los gobernados, en virtud de que stos seencuentran sujetos en un n mero cada vez mayor de actividades a licen-cias, permisos y autorizaciones de car cter El destacado administrativista espa ol Luciano Parejo Alfonso ensu cl sico estudio intitulado Estado social y administraci n p blica,7 ha6 Cfr.