Origen y evolución del estudio de la Administración Pública

1 Cap tulo 1. Origen y evoluci n del estudio de la Administraci n P blica Dr. Carlos G mez D az de Le n1. Resumen. La Administraci n P blica como disciplina cient fica ha tenido en M xico una historia relativamente reciente, que se puede rastrear hasta los inicios de nuestra vida independiente. Sin embargo, no es posible entender su Origen y evoluci n sin con- siderar su trayectoria en los pa ses que la vieron nacer y que le dieron el car cter de disciplina cient fica que posee hoy en d a. Por lo anterior, este cap tulo se consagra a exponer las principales aportaciones que, desde los pa ses que jugaron un rol funda- mental en la conformaci n de esta disciplina cient fica, han contribuido a enriquecer su conocimiento, principalmente Alemania, Francia, Estados Unidos y, desde luego, M - xico, mencionando, asimismo, a sus principales exponentes. Palabras clave: Administraci n P blica, ciencia administrativa, gobierno, gesti n p blica, cameralismo. Key words: Public Administration, Administrative Science, Governement, Public management, cameralism.

2 1 . Licenciado en Ciencias Pol ticas y Administraci n P blica, UNAM; Especializaci n en Empresas P bli- cas y Desarrollo, Instituto Internacional de Administraci n P blica de Par s, Francia: DEA en Estudios Pol ticos Comparativos en Par s 1, La Sorbona, Par s, Francia; Doctorado en Derecho P blico Universi- dad de Par s XI; Catedr tico en Licenciatura y Posgrado de la UANL. Autor de 5 libros; 4 en coautor a. Especialista en Gesti n P blica y tica. 1. 2 Origen y evoluci n del estudio de la Administraci n P blica SUMARIO. 1. Introducci n 2. Problem tica de la reivindicaci n cient fica de la Administraci n P blica 3. estudio de la Administraci n P blica en Europa Alemania, precursora de la Ciencia Administrativa Francia, cuna de la Ciencia Administrativa moderna Ciencia Administrativa en Europa Oriental 4. estudio de la Administraci n P blica en Estados Unidos estudio de las estructuras o Periodo Cl sico estudio de la organizaci n o Periodo Pol tico Periodo Program tico: el surgimiento de la Gerencia P blica 5.

3 estudio de la Administraci n P blica en M xico 6. Reflexiones finales 1. Introducci n Para abordar el estudio de la Administraci n P blica o Ciencia Administrativa en M xico o Am rica Latina en general, es necesario remontarse a los antecedentes for- males de esta disciplina: los estudios cameralistas del siglo xviii en Europa Central (principalmente en Prusia) y en el estudio La Ciencia de la Polic a en Francia. Sin embargo, poco m s de siglo y medio despu s, en Estados Unidos surgieron importan- tes aportaciones que se centraron en el desarrollo de f rmulas y m todos cient ficos para dar mayor eficiencia y eficacia al funcionamiento del gobierno. A partir de este momento se desarrolla un intercambio de ideas entre el enfoque formalista europeo y el enfoque pragmatista americano, constituyendo ambos las principales referencias para el estudio de la evoluci n de la Administraci n P blica en M xico. Por lo anterior, en este cap tulo se describe la problem tica a la que se enfrenta la Administraci n P - blica como disciplina aut noma, as como su evoluci n en cuatro pa ses que tuvieron, y mantienen, una influencia determinante en los estudios de la disciplina en nuestro pa s: Alemania, Francia, Espa a y Estados Unidos.

4 Tambi n se describen las influen- cias rec procas entre las diversas corrientes europeas y norteamericanas en el campo de la Administraci n p blica. 2. Problem tica de la reivindicaci n cient fica de la Administraci n P blica El estudio de los fen menos administrativos que dan vida al Estado a trav s del fun- cionamiento del gobierno, es decir, de la teor a de la Administraci n P blica como disciplina cient fica, ha estado irremediablemente ligado a dos factores. Por un lado, 2. Problem tica de la reivindicaci n cient fica de la Administraci n P blica 3. a la evoluci n de las instituciones pol ticas y administrativas en los diferentes contex- tos nacionales y, por otro, al inter s acad mico reflejado en la creaci n de instancias de educaci n superior orientadas a la formaci n de cuadros profesionales, especiali- zados, y con vocaci n para la funci n p blica y/o la investigaci n acad mica de los procesos administrativos en el mbito gubernamental. Por lo anterior la Administraci n P blica ha enfrentado serios obst culos para definirse y afirmarse como disciplina aut noma y espec fica con respecto a otras ya constituidas y con amplia aceptaci n, como la Ciencia Econ mica, la Ciencia Pol tica, el Derecho, la Teor a de la Organizaci n y la Teor a Administrativa.

5 En este sentido, S nchez Gonz lez (2001: p. 17) advierte que la variedad de orientaciones acad micas ha generado una debilidad estructural en su estudio , y al mismo tiempo una dificultad para reconocer su naturaleza e identidad propias respecto a otras ciencias sociales. Todo esto ha resultado en una cierta ambig edad y confusi n respecto a la terminolo- g a a utilizarse para significar un mismo objeto de estudio . En este sentido, algunos investigadores utilizan el t rmino Ciencia Administrativa o bien Ciencia de la Admi- nistraci n. Esta concepci n se encuentra fuertemente arraigada en la tradici n euro- pea, particularmente en Francia, considerada cuna de la ciencia de la Administraci n P blica moderna (Guerrero, 1986; Debbasch, 1972; Chevalier, 1986). El tratadista es- pa ol Mariano Baena del Alc zar, en esta misma l nea de pensamiento, habla de la Ciencia de la Administraci n (Baena del Alc zar, 1985). Otros prefieren hablar de cien- cias administrativas, en plural, lo cual implica la idea de que no existe (o al menos no a n) una ciencia administrativa en sentido estricto, sino solamente distintas disciplinas que tienen como punto de apoyo com n a la Administraci n.

6 Tal es el caso de la co- rriente estadounidense, fuertemente dominada por la diversificaci n de los enfoques e instrumentos de an lisis propios al contexto de Estados Unidos. De aqu viene tambi n la denominaci n de Teor a Administrativa (Management, Public Policy, Policy Scien- ces, etc.). Guerrero, al analizar el surgimiento de la Gerencia P blica (2004), ofrece una detallada descripci n de la forma en que estos conceptos se han interpretado y en muchos casos confundido. Otros especialistas adoptan el t rmino Administraci n P - blica para definir a la disciplina a partir de su objeto de estudio . sta es la concepci n mexicana y latinoamericana en general de la disciplina, y pretende sintetizar e integrar las dos posturas anteriormente expuestas; sta es la que manejamos en la presente obra (Castelazo, 1977; Mu oz A., 1973; Amaro G., 1994). Con este enfoque estos autores dejan de lado el problema de definir si se trata de una ciencia nueva o no, es decir, si tiene una base hist rica que trasciende el siglo pasado, remont ndose incluso a la ad- ministraci n colonial en el caso de M xico, o si se formaliza a partir de su inclusi n en las instituciones de educaci n superior que la ofrecen como carrera en Am rica Latina (Kliksberg, 1981).

7 Lo cierto es que en M xico adquiere una importancia fundamental como disciplina aut noma con la creaci n del Instituto Nacional de Administraci n P blica (INAP) en 1955, y con la incorporaci n en 1957 a los programas de estudio de 4 Origen y evoluci n del estudio de la Administraci n P blica la carrera de Ciencias Pol ticas, que impart a entonces la Escuela de Ciencias Pol ticas y Sociales, de diversas materias referidas a la Administraci n P blica (D ring, 1980: p. 46). Sin embargo, las ambig edades ya mencionadas en la terminolog a contribuyen a las discrepancias acerca del asunto de la Administraci n P blica en cuanto a ciencia, que se explican por la amplia diversidad de corrientes presentes en su Origen . Aun cuando las tendencias contempor neas tienden a mostrar un cierto n mero de in- fluencias rec procas entre los pa ses, corrientes y escuelas, el estudio de la Administra- ci n P blica durante el siglo xx ha estado marcado principalmente por las tradiciones nacionales propias de cada regi n o pa s, y seg n su ubicaci n respecto al contexto europeo o americano.

8 As , las preocupaciones de los pensadores del Nuevo Mundo han estado durante muchos a os enfrentadas a las que han inspirado estudios en Eu- ropa. Incluso la aparici n relativamente tard a de esta disciplina en los pa ses de Europa del Este (Guerrero, 1986) ha encontrado problemas particulares a cada naci n, pero que a su vez revisten un car cter com n en cuanto al objeto de su an lisis. A efecto de tener peque o panorama de los or genes del estudio de la Administra- ci n P blica como disciplina aut noma presentaremos a continuaci n una sucinta enumeraci n de los hitos en la evoluci n de cada uno de los modelos occidentales, teniendo como referencia a Europa Occidental, Estados Unidos y, por ltimo, M xico. Para ello conviene ubicar a los principales estudiosos de esta disciplina en los pa ses que mayor influencia han tenido en el estudio de la materia en M xico. Tambi n inclui- mos al final una breve lista de los estudiosos en nuestro pa s. Cuadro 1. Principales estudiosos de la Administraci n P blica en diversos pa ses ALEMANIA.

9 Siglo xviii 1729 Primer texto para docencia (s/a). 1756 Heinrich Gottlob von Justi Siglo xix 1832 Robert von Mohl - La Ciencia de la Polic a 1843 Karl Marx - Cr tica a La Filosof a del Estado , de Hegel 1864 Lorenz von Stein 1876 Kaspar Bluntschli Siglo xx 1895 Otto Mayer 1919 Max Weber 1957 Fritz Morstein Marx 1967 Weiner Thieme FRANCIA. Siglo xviii 1706 Nicolas de La Mare Siglo xix 1808 Charles-Jean Bonnin 1829 Bonnin - Compendio de Principios de Administraci n 1835 alexis de Tocqueville - La democracia en Am rica 1845 Alexandre Vivien - Estudios Administrativos 2. Problem tica de la reivindicaci n cient fica de la Administraci n P blica 5. 1846 Louis Antoine Macarel Siglo xx 1966 Georges Langrod 1980 Jacques Chevalier 1983 Guy Braibant 1986 Gerard Timsit ESTADOS UNIDOS. Siglo xviii 1776 James Hamilton Siglo xix 1887 Woodrow Wilson Siglo xx 1900 Frank Goodnow 1919 F. Willoughby 1926 Leonard White 1933 Luther Gulick 1940 Charles Merriam 1946 Dwight Waldo 1947 Herbert Simon 1947 Robert Dahl 1950 Simon, Smithburg & Thompson 1953 Marshall Dimock 1971 Vincent Ostrom 1980 Karl Deutsch 1990 Michael Barzelay 2003 Guy Peters M XICO.

10 Siglo xix 1828 Lorenzo de Zavala 1832 Tadeo Ortiz Ayala 1837 Jos Ma. Luis Mora 1838 Lucas Alam n 1847 Mariano Otero 1851 Luis De la Rosa 1852 Teodosio Lares 1861 Guillermo Prieto 1885 Charles Nordhoff y Eduardo Ru z Siglo xx 1912 Emilio Rabasa 1918 Alberto Pani 1934 Gabino Fraga 1942 Lucio Mendieta y N ez 1970 Miguel Duhalt Krauss 1973 Jos Chanes Nieto 1976 Omar Guerrero Orozco 1976 Alejandro Carrillo Castro 1976 Pedro Zorrilla Mart nez 1976 Jos Bustan . 1979 Jacinto Faya Viezca 1980 Jos Fern ndez Santill n 1980 Diego L pez Rosado 1981 Romeo flores Caballero 1982 Ricardo Uvalle Berrones Fuente: Elaboraci n propia, con base en el estudio de Zarur Osorio (1997). Se mencionan los autores m s destacados en cada pa s. 6 Origen y evoluci n del estudio de la Administraci n P blica 3. estudio de la Administraci n P blica en Europa Sin tomar en consideraci n el caso de Inglaterra, que ha experimentado una evolu- ci n aparte de la generalidad del continente europeo (Guerrero, 1986), y donde el pragmatismo, erigido en principio de la administraci n, desestima los ensayos te ricos, y donde el Derecho Administrativo es poco considerado, el desarrollo del estudio de la Administraci n P blica en Europa ha tenido los siguientes rasgos ca- racter sticos: El inter s casi exclusivo por la Administraci n P blica hasta fines de los a os sesenta.